دولتی یا خصوصی؟ ابهام جدی صندوق‌های بازنشستگی

مرتضی رستمی
پژوهشگر حوزه حقوق کار و تأمین اجتماعی
یکـــــی از چالش‌هـــــای حقوقـــــی صندوق‌های بازنشستگی فعال ایران را باید ابهام در ماهیت قانونی برخی صندوق‌هـــا دانســـت. درخصـــوص ماهیـــــت قانونـــــی صندوق‌هــــای بازنشستگی، مهمترین سؤال قابل طرح، آن است که صندوق‌های بازنشســــتگی موجــــود در ایـــــران، نهادهای دولتی هستند یا نهادهای غیردولتی (شامل: مؤسسه عمومی غیردولتی یا مؤسسه خصوصی) محسوب می‌شوند؟
روشن شدن ماهیت قانونی صندوق‌های بازنشستگی از جهت دولتی یا غیردولتی بودن، در مسائلی چون قوانین حاکم بر صندوق‌ها، مرجع صلاحیتدار جهت رسیدگی به دعاوی علیه صندوق‌ها، نظارت بر صندوق‌ها و اصلاح ساختاری نظام بیمه‌های اجتماعی مؤثر است.
در خصوص مورد نخست، یعنی تأثیر تشخیص ماهیت قانونی بر قوانین حاکم می‌توان گفت: با توجه به آنکه، صندوق به موجب قوانین و مقررات از نوع دولتی یا غیردولتی باشد نظام حقوقی حاکم بر آن، تا حد زیادی متفاوت است؛ چرا که در حال حاضر در نظام حقوقی ایران، مؤسسه‌ها و وزارتخانه‌های دولتی، تابع قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب 1366) و قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب 1386)، و مؤسسه‌های خصوصی، تابع قانون تجارت هستند و برخی از سازمان‌ها و مؤسسه‌ها (مانند سازمان تأمین اجتماعی و بانک مرکزی)، تابع قوانین و مقررات خاص خود می‌باشند. بر این اساس، صندوق‌های بازنشستگی دولتی (یا عمومی)، تحت قانون بخش دولتی و صندوق بازنشستگی خصوصی تحت قانون بخش خصوصی اداره خواهند شد.
علاوه بر این، تشخیص ماهیت قانونی صندوق‌های بازنشستگی در مرجع صلاحیتدار جهت رسیدگی به دعاوی بیمه‌شدگان علیه صندوق‌ نیز مؤثر است؛ به‌عنوان مثال، چنانچه صندوقی را دارای ماهیت خصوصی بدانیم، این امر، موجب عدم پذیرش دعوای بیمه‌شدگان آنها در دیوان عدالت اداری است و آنان ناگزیرند برای طرح دعوا به مراجع دیگر از جمله دادگاه‌های عمومی دادگستری مراجعه نمایند. نمونه عملی این موضوع را در مورد دعاوی بیمه‌شدگان علیه صندوق حمایت وکلا و کارگشایان دادگستری می‌توان مشاهده نمود؛ چرا که دیوان عدالت اداری، این صندوق بازنشستگی را دارای ماهیت خصوصی می‌داند و تاکنون بارها دعاوی بیمه‌شدگان علیه این صندوق را در صلاحیت خود ندانسته است.
دیگر آنکه، ماهیت صندوق‌های بازنشستگی از حیث دولتی یا غیردولتی بودن در صلاحیت نهادهای نظارتی همچون سازمان بازرسی کل کشور، دیوان عدالت اداری و دیوان محاسبات کل کشور نیز مؤثر است؛ بر این اساس اگر یک صندوق‌ بازنشستگی جزو مؤسسه‌های دولتی محسوب شود هر سه نهاد مذکور، صلاحیت نظارت بر آن را خواهند داشت؛ اما اگر در زمره نهادهای عمومی غیردولتی باشد ممکن است وضع نظارت بر آن تا حدی متفاوت شود؛ زیرا دیوان محاسبات بر همه نهادهای عمومی غیردولتی، نظارت مالی ندارد؛ به دلیل آنکه طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قانون دیوان محاسبات (مصوب 1361)، این نهاد نظارتی، تنها بر نهادهایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند نظارت دارد؛ حال آنکه برخی از مؤسسه‌های عمومی غیردولتی مانند سازمان تأمین اجتماعی و یا شهرداری‌ها ردیف بودجه‌ای در بودجه‌های سالانه کشور ندارند؛ از این رو، نظارت دیوان محاسبات فقط به بررسی عملکرد صندوق‌هایی که در بودجه دارای ردیف هستند، محدود است. در مواردی که یک صندوق‌ بازنشستگی به لحاظ ماهیت حقوقی، جزو نهاد خصوصی است نیز وضع روشن است. به این معنی که هیچ یک از نهادهای مذکور صلاحیت نظارت بر آن را نخواهند داشت.
در نهایت درخصوص تأثیر دیگر تشخیص ماهیت قانونی باید گفت: یکی از مهم‌ترین آثار حقوقی این مسأله در اصلاح ساختاری صندوق‌های بازنشستگی از طریق ادغام یا تجمیع صندوق‌ها پدیدار می‌شود؛ موضوعی که در دهه اخیر در نظام تأمین اجتماعی ایران، زمینه‌ بحث‌های فراوانی را ایجاد کرده است. بی‌شک، چنانچه همه صندوق‌ها از لحاظ ماهیت قانونی یکسان باشند، مانند زمانی که همگی جزو نهادهای دولتی باشند، ادغام یا تجمیع آنها آسان‌تر از مواردی خواهد بود که برخی از آنها نهاد دولتی و برخی دیگر، نهادهای غیردولتی (اعم از مؤسسه‌های عمومی غیردولتی یا خصوصی) هستند؛ زیرا علاوه بر اینکه، ادغام نهادهای دولتی در یکدیگر در راستای کوچک‌سازی دولت در قوانین کنونی، تجویز شده است، در نظام تأمین اجتماعی ایران، تجربه نشان داده است، سیاست اصلاح ساختاری ادغام و تجمیع صندوق‌ها به دلایل متعددی که یکی از آنها تفاوت در ماهیت قانونی صندوق‌هاست، نتوانسته است چندان موفق باشد. به همین جهت می‌توان گفت امکان‌سنجی ادغام یا تجمیع صندوق‌های بازنشستگی در درجه نخست در گرو دانستن ماهیت قانونی هر یک از صندوق‌هاست.
با این حال با وجود اهمیتی که روشن شدن ماهیت قانونی صندوق‌های بازنشستگی دارد، تنها ماهیت برخی از صندوق‌ها در قوانین تصریح شده است؛ به‌عنوان مثال، قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی (مصوب 1373 با اصلاحات بعدی)، به صراحت سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر را جزو مؤسسه‌های عمومی غیردولتی دانسته است. اما ماهیت قانونی برخی از صندوق‌ها از آن جهت که از یک سو، در قوانین و مقررات موجود (مانند اساسنامه صندوق‌ها)، اشاره‌ای به ماهیت آنها نشده و از دیگر سو، به طور کامل و دقیق با مؤسسه دولتی یا نهادهای عمومی غیردولتی (به شرح مندرج در مواد 2 و 3 قانون مدیریت خدمات کشوری) منطبق نیستند، مبهم است. اگرچه این چالش در دهه اخیر مورد توجه قانونگذار نیز قرار گرفته‌ و سعی شده است برخی از صندوق‌ها به فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی، افزوده شوند؛ با این حال به دلایل متعدد این تلاش‌ها  در عمل به سرانجامی نرسیده است. به همین جهت، لازم است با وضع قوانین و مقررات مناسب، ماهیت قانونی آن دسته از صندوق‌های بازنشستگی که ماهیت آنها در قوانین یا اساسنامه آنها تعیین نشده است، تعیین شود.