خلأ ضمانت اجرایی دولت‌ها در برابر صندوق‌های بازنشستگی

مرتضی رستمی
پژوهشگر حوزه حقوق کار و تأمین اجتماعی
یکی از چالش‌های حقوقی صندوق‌های بازنشستگی را باید فقدان ضمانت اجرای حقوقی مناسب جهت اجرای برخی قواعد مرتبط با صندوق‌های بازنشستگی دانست. در واقع در برخی موارد با وجود آنکه در راستای تحقق اهداف صندوق‌های بازنشستگی یا بهبود وضعیت آنها قواعد لازم وضع شده است، اما در عمل، فقدان ضمانت اجرای کافی و مناسب برای نادیده گرفته شدن آن قواعد، زمینه را برای شانه خالی کردن مکلفان، فراهم ساخته است.
مهم‌ترین مصداق این موضوع را باید فقدان ضمانت اجرای حقوقی مناسب در قوانین، برای اجتناب دولت از انجام تکالیف قانونی خود در برابر برخی صندوق‌های بازنشستگی دانست. در ایران، در مورد برخی صندوق‌ها مانند سازمان تأمین اجتماعی، تأمین بخشی از منابع مالی بر عهده دولت است؛ یعنی به موجب ماده 28 قانون تأمین اجتماعی، 3 درصد از حق بیمه کارگران از سوی دولت پرداخت می‌شود. همچنین به‌موجب «قانون معافیت از پرداخت سهم بیمه کارفرمایانی که حداکثر 5 نفر کارگر دارند» (مصوب 1361)، مقرر شد در کارگاه‌های تولیدی، صنعتی و فنی، حق بیمه سهم کارفرما باید از طرف دولت پرداخت شود. همچنین، تاکنون قوانین مختلفی (در خصوص بیمه اجتماعی باربران، رانندگان، خادمان مساجد، قالیبافان) به تصویب رسید که دولت، متعهد به تأمین بار مالی ناشی از اجرای این قوانین شده است.
در راستای اجرای قوانین فوق، ایفای تعهدات دولت در برابر سازمان تأمین اجتماعی، تاکنون در قوانین متعددی پیش‌بینی شده است؛ به‌عنوان مثال به موجب تبصره 2 ماده 28 قانون تأمین اجتماعی، دولت مکلف است حق بیمه سهم خود را به‌طور یک‌جا در بودجه سالانه کل کشور منظور و به سازمان پرداخت کند. همچنین طبق قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی (مصوب 1383)، یکی از «اصول و سیاست‌های مالی نظام جامع تأمین‌اجتماعی» آن است که مطالبات سازمان‌ها، صندوق‌ها و مؤسسات بیمه‌ای فعال در نظام تأمین اجتماعی از دولت بر مبنای ارزش واقعی روز و بر اساس نرخ اوراق مشارکت‌ پرداخت شود (ماده 7) و یا آنکه، در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (مصوب 1395)، مقرر شده است: «دولت موظف است هر ساله اعتبار لازم موضوع تبصره 2 ماده 28 قانون تأمین اجتماعی را در ردیف جداگانه‌ای در قانون بودجه سالانه پیش‌بینی کند»(ماده 6).
با این حال، دولت نتوانسته به همه تعهدات مالی خود در برابر سازمان تأمین اجتماعی، عمل نماید؛ به‌طوری که در حال حاضر، مبلغ هنگفتی دیون انباشته شده به این سازمان دارد.
بدون تردید، شانه خالی کردن دولت از اجرای تکالیف قانونی در برابر سازمان تأمین اجتماعی تا حد زیادی به فقدان ضمانت اجرای قانونی کافی بازمی‌گردد؛ زیرا در قوانینی که در آنها پرداخت دیون دولت به سازمان تأمین اجتماعی پیش‌بینی شده، عمدتاً هیچ‌گونه ضمانت اجرای قانونی برای عدم پرداخت، تعیین نشده است؛ این بدین معنی است که قوانین موجود نتوانسته‌اند در حمایت از صندوق‌های بازنشستگی در مصاف با دولت، موفق عمل کنند.
این موضوع از آن جهت برای یک صندوق بازنشستگی، چالش محسوب می‌شود که از یک سو بر انجام تعهدات صندوق در برابر بیمه‌شدگان مؤثر است و از دیگر سو، می‌تواند بر وضعیت سرمایه‌گذاری آن تأثیرگذار باشد؛ در واقع، عدم ایفای تعهدات دولت نسبت به صندوق بازنشستگی، ممکن است در برخی موارد موجب زایل شدن فرصت‌های سرمایه‌گذاری از صندوق شود؛ یعنی در برخی موارد که زمان برای سرمایه‌گذاری سودآور فراهم است، صندوق به‌دلیل کمبود منابع مالی نتواند از آن فرصت بخوبی بهره‌برداری نماید.
یکی دیگر از موارد فقدان ضمانت اجرای حقوقی مناسب در قوانین را باید در زمینه سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی دانست. با توجه به بالا بودن رشد تورم در ایران، سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی در ایران اهمیت فراوانی دارد؛ زیرا چنانچه در شرایط تورمی، استفاده مناسب و بهره‌برداری بهینه از حق بیمه‌های دریافتی نشود، بتدریج از ارزش اقتصادی آنها کاسته می‌شود.
یکی از شیوه‌های سرمایه‌گذاری که در دهه‌های اخیر صندوق‌های بازنشستگی موجود در ایران گرایش فراوانی به آن داشته‌اند خرید و تملک سهام شرکت‌های تجاری بوده است. جذابیت این نوع از سرمایه‌گذاری برای برخی صندوق‌ها تا بدان حد بوده است که بیشترین قسمت از سبد دارایی خود را به آن اختصاص داده‌اند؛ به گونه‌ای که در عمل، مدیریت بسیاری از شرکت‌های تجاری را به دست گرفته‌اند؛ به طوری که امروزه از «بنگاهداری» یا «شرکت‌داری» صندوق‌های بازنشستگی سخن گفته می‌شود. بنگاهداری صندوق‌ها در شرایط فعلی که صندوق‌ها در دوران بلوغ بوده و برای ایفای تعهدات خود به سرمایه نقدی نیاز مبرم دارند به‌عنوان یک آسیب، محسوب می‌شود. به‌دلیل آنکه اصولاً سرمایه‌گذاری در سهام شرکت‌ها، پر ریسک محسوب می‌شود که معمولاً صندوق‌های بازنشستگی در دوران رشد خود (یعنی زمانی که عمدتاً دریافت‌کننده بوده و مستمری‌بگیر ندارند)، مبادرت به آن می‌کنند. با وجود آنکه صندوق‌های بازنشستگی ایران در دوران بلوغ خود به‌سر می‌برند با هدف دستیابی به سود بیشتر با تشکیل شرکت‌های سرمایه‌گذاری و هلدینگ‌های تخصصی، به‌طور افراطی به بنگاهداری روی آورده‌ و موجب در خطر افتادن سرمایه‌های صندوق شده‌‌اند؛ از آن جهت که بنگاهداری با توجه به گرایش بیش از اندازه به سودآوری، موجب نقض اصل تعادل میان امنیت و سودآوری می‌شود؛ هر چند در سودآوری همیشگی بنگاهداری صندوق‌های بازنشستگی (با توجه به نوسانات شدید بورس در ایران) تردید وجود دارد.
با وجود آنکه قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی (مصوب 1387 با اصلاحات بعدی) بنگاهداری صندوق‌های بازنشستگی را محدود کرده است، با این حال در حال حاضر، صندوق‌های بازنشستگی، در عمل به این محدودیت‌ها، توجهی نداشته و همچنان قسمت عمده سبد سرمایه‌گذاری خود را به سهام شرکت‌ها اختصاص داده‌اند؛ به گونه‌ای که این موضوع، در حال حاضر، چالش برانگیزترین بحث در زمینه سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی محسوب می‌شود. بدون تردید عدم بازدارندگی قوانین فوق نسبت به مسأله بنگاهداری نیز به ضعف ضمانت اجراهای قانونی برای تخطی از قواعد محدودکننده بنگاهداری بازمی‌گردد.
در نهایت به‌عنوان مورد دیگر از موارد فقدان ضمانت اجرای قانونی می‌توان، مسأله فقدان شفافیت را بیان کرد. یکی از اجزای نظام نظارت بر صندوق‌های بازنشستگی، شفافیت و افشاگری مالی است. به همین جهت، امروزه در راستای شفاف‌سازی اقدامات صندوق‌های بازنشستگی، در بسیاری از کشورها، صندوق‌ها به‌صورت ماهانه، گزارش عملکرد خود بویژه در زمینه سرمایه‌گذاری‌ها را در دسترس عموم قرار می‌دهند؛ چرا که شفافیت اطلاعات می‌تواند با ایجاد نظارت عمومی، از یک سو، موجب افزایش اعتماد بیمه‌شدگان به صندوق شده و زمینه‌های بهبود کارایی عملکرد آن را فراهم کند و از سوی دیگر، مانعی برای سوء‌استفاده‌های احتمالی مدیران صندوق و گروه‌های سیاسی از منابع صندوق‌ها باشد.
با این حال، وضعیت مالی صندوق‌های بازنشستگی فعال در ایران، در ابهام به سر می‌برد و بانک اطلاعات دارایی‌های صندوق‌ها وجود ندارد. به‌طور کلی در ایران، صندوق‌های بازنشستگی به ذینفعان خود نیز هیچ گزارشی نمی‌دهند و اطلاعات مربوط به عملکرد آنها به‌طور عمومی منتشر نمی‌شود و توسط متولیانی حرفه‌ای مورد بررسی و ارزیابی قرار نمی‌گیرد. در واقع، با توجه به فقدان مقام ناظر، صندوق‌ها خود را ملزم به رعایت هیچ یک از معیارهای شفافیت در گزارش‌دهی نمی‌دانند. ابهام و عدم شفافیت در عملکرد صندوق‌ها موجب شده، نظارت بر آنها دشوار و زمینه تخلف در منابع مالی صندوق‌های بازنشستگی و شرکت‌های وابسته، فراهم شود.
اگرچه در نظام حقوقی ایران به موجب قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1384)، صندوق‌های بازنشستگی، در راستای شفاف‌سازی، مکلف به گزارش‌دهی وضعیت مالی خود به سازمان بورس و اوراق بهادار شده‌اند، اما تاکنون چنین گزارشی از سوی هیچ یک از صندوق‌ها ارائه و منتشر نشده است. این امتناع از تکلیف قانونی را نیز می‌توان تا حد زیادی به فقدان ضمانت اجراهای قانونی کافی، منتسب دانست.