تخلف هیأت رئیسه مجلس در قبال عدم وصول لایحه بودجه

یک نکته مهم در مسأله لایحه بودجه، اعلام وصول نشدن آن از سوی هیأت رئیسه مجلس است. در این باره و نیز دیگر جزئیات این روند با سیدمجتبی حسینی‌پور، حقوقدان گفت‌وگو کردیم که می‌خوانید.
***
امسال دولت لایحه بودجه 1402 را مبتنی بر سیاست‌های کلی برنامه به مجلس ارسال کرده، اما  مجلس  اعلام وصول نمی‌کند. مشکل را در کجا می‌بینید؟
در قوانین و احکام قانونی، چه آیین‌نامه داخلی مجلس و چه قانون برنامه و بودجه و چه قانون محاسبات، حکمی مبنی بر اینکه لایحه بودجه باید مؤخر یا مبتنی بر قانون برنامه توسعه باشد، وجود ندارد. درعین حال، در قانون آمده که همه قوانین باید مبتنی بر سیاست‌های کلی نظام باشند. بنابراین، با توجه به اینکه سیاست‌های کلی برنامه هفتم ابلاغ شده، دولت موظف بوده لایحه بودجه را مبتنی بر سیاست‌های کلی تدوین کند که این کار را انجام داد. اما در قانون برنامه تصریح قانونی وجود ندارد که مثلاً لایحه بودجه باید مبتنی بر قانون برنامه باشد، بلکه تصریح شده دولت باید لایحه بودجه را در موعد زمانی مشخص به مجلس تقدیم کند.
یک مساله دیگر حادث شده این است که اساساً لایحه بودجه در هیأت رئیسه اعلام وصول نمی‌شود.
لایجه بودجه، لایحه است، به این معنی که شبیه سایر لوایحی است که از دولت به مجلس ارسال می‌شود. بنابراین، فرایند اعلام وصول لایحه بودجه، تابع فرایندهایی است که درباره سایر لواح اعمال می‌شود. به این معنی که مطابق ماده 140 قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، رئیس یا هیأت رئیسه مجلس مکلف است در همان جلسه یا حداکثر دو جلسه بعد، طرح‌ها و لوایح ارسال شده را اعلام وصول کند. اما به رغم این تصریح قانونی، می‌بینیم که برای لایحه بودجه چنین اتفاقی نیفتاد، لذا به نظر می‌رسد هیأت رئیسه مجلس به نوعی از این صراحت قانونی تخطی کرده است.
مجلس گفته من نمی‌توانم صرفاً احکام بودجه را بدون ارقام آن بررسی کنم.
مجلس شورای اسلامی به تازگی طرح آیین‌نامه داخلی درباره رسیدگی به بودجه را تصویب کرده و براساس آن، لایحه بودجه یا فرایند رسیدگی به آن را دو بخشی کرده است، یعنی یک بخش شامل احکام بودجه و بخش دیگر لایحه شامل جداول باشد. این قانون تاکنون نهایی نشده بود و اخیراً شورای نگهبان آن را تأیید کرد. قانون مصوب مجلس، شامل لایحه بودجه امسال هم می‌شود، یعنی استثنایی در آن قید نشده که بودجه 1402 از این طرح مستثنی باشد. بر این اساس، دولت چنین کاری کرده، زیرا مجلس پیشتر اعلام کرده بود ما طرحی را تصویب کرده‌ایم و شورای نگهبان هم آن را تأیید می‌کند، لذا دولت هم مبتنی بر این طرح، لوایح بودجه را به مجلس ارسال کند. 
راه‌حل برون‌رفت از این وضعیت چیست؟
اکنون مراحل تدوین لایحه برنامه در دولت درحال طی شدن است ، ضمن اینکه در تدوین لایحه بودجه سیاست‌های کلی برنامه مورد توجه دولت بوده است. اکنون با توجه به کمبود زمان، به نظر می‌رسد بهترین سازکار، رسیدگی به لایحه بودجه است، زیرا اگر همین حالا لایحه برنامه هم به مجلس ارسال شود، مجلس نه تنها فرصتی ندارد آن را رسیدگی کند، بودجه هم تصویب نشده باقی می‌ماند. از سوی دیگر اگر قرار است بودجه چنددوازدهم تصویب شود هم باید مبتنی بر لایحه ارسالی دولت باشد، دولت باید لایحه  به مجلس ارسال کند. با توجه به همه این شرایط، به‌نظر می‌رسد بهترین سازکار این است که مجلس رسیدگی به لایحه بودجه را آغاز کند.
آیا  مباحثی را که درباره  لایحه بودجه مطرح است می توان به کلیت مجلس منتسب کرد ،یا اینکه این نقص در هیأت رئیسه دیده می‌شود؟
این مسأله صرفاً اختصاص به این مجلس ندارد و متأسفانه از دوره‌های قبل هیأت رئیسه از ابزار اعلام وصول استفاده کرده است. براساس قانون اساسی، 15 نفر از نمایندگان حق دارند طرح‌های خود را به مجلس ارائه داده و ابتکار قانونگذاری را آغاز کنند، ضمن اینکه دولت هم می‌تواند به مجلس لایحه بدهد. در آیین‌نامه داخلی شروطی هم برای طرح‌ها و لوایح پیش‌بینی شده، مثلاً اینکه 15 نماینده باید یک طرح را امضا کنند یا آن را پیشنهاد بدهند، اما وقتی طرح یا لوایح، شرایط پیش‌بینی شده در آیین‌نامه داخلی مجلس را داشته باشد، هیأت رئیسه باید آنها را اعلام وصول کند، اما متأسفانه می‌بینیم از ابزار اعلام وصول به گونه‌ای استفاده شده که حق قانونگذاری، چه برای نمایندگان و چه برای دولت، محدود شده است،البته خود نمایندگان نسبت به این روند اعتراض داشتند این امر هم با قانون اساسی در تعارض است و هم با آیین‌نامه داخلی خود مجلس.
وقتی خود مجلس رویه‌ای را به صورت قانون درآورده، چرا به دولت انتقاد می‌شود که احکام بودجه را بدون ارائه ارقام و جداول به مجلس ارائه کرده است؟
اکنون مسأله این است که این طرح خود مجلس بوده و دولت هم مبتنی بر آن احکام و جداول را جدا ارائه کرده است، زیرا دولت همیشه احکام و جداول را توأمان به مجلس ارائه می‌داد، اما مبتنی بر همین طرح مجلس، این دو مجزا شد، البته به نظر من تفکیک مسأله خوبی است، زیرا در سال‌های گذشته مجلس همه زمان و وقت خود را مصروف رسیدگی به احکام می‌کرد و کار رسیدگی به ارقام روی زمین می‌ماند، درحالی که اصل رسیدگی بودجه، بررسی ارقام است و این امر اساساً حق قانونگذاری و صلاحیت مجلس در رسیدگی به بودجه را خدشه دار می‌کرد، لذا آیین‌نامه داخلی جدید مجلس طرح خوبی بود و دولت هم مبتنی بر همان طرح، احکام و جداول را از هم جدا کرد، اما اینکه چرا باز اعلام وصول نمی‌شود و چه استدلالی وجود دارد که این رویه که مبتنی بر طرح خود مجلس است پذیرفته نمی‌شود، بنده بی‌اطلاع هستم.
پیامدهای سیاسی، حقوقی و اقتصادی وضعیت موجود درباره لایحه بودجه را چه می‌دانید؟
از لحاظ حقوقی این رویه ای ناصواب است که از دوره‌های گذشته بنای آن گذاشته شد و این رویه ناصواب ابزار دولت و حتی ابزار نمایندگان برای قانونگذاری را با محدودیت مواجه کرده است. بنابراین استفاده ناصواب از ابزاری به نام اعلام وصول، باعث محدودشدن حق دولت و حتی خود مجلس در قانونگذاری می‌شود. در زمینه‌های اقتصادی و سیاسی هم اگر به خاطر برخی مسائل، رسیدگی به بودجه را به تعویق بیندازیم یا مسائلی باعث شود در سال جدید پیش رو، قانون بودجه سالانه در اختیار نباشد، بخش‌های مختلف اقتصادی، اعم از دولتی و خصوصی دچار سردرگمی شده و این امر باعث می‌شود بسیاری از فرصت‌های تصمیم‌گیری از دست برود.
درنهایت راهکاری که روی میز قرار دارد، چیست؟
دولت در هر صورت برنامه را به مجلس ارائه می‌دهد، اما مسأله این است که باتوجه به زمان اندک باقی مانده تا پایان سال، بعید است این برنامه نهایی شود. از این رو به نظر می‌رسد داریم به سمت بودجه چند دوازدهم سوق پیدا می‌کنیم که پیامدها و آثار خوبی برای بخش‌های مختلف کشور نخواهد داشت، اما به هر حال، بودجه چنددوازدهم هم به نوبه خود  راه حلی است که قانون برای چنین بن‌بست‌هایی تعریف کرده است.