سارا عاقلی
دبیر گروه  سیاست
Sarah.agheli@gmail.com
اعتراض در جریان است. اما نه فقط در ایران. در کشورهای مختلف بویژه کشورهای اروپایی. برای زمستان سخت پیش‌روی اروپا که جنگ اوکراین آن را رقم زده. فارغ از موضوع اعتراض، شکل برپایی تجمعات اعتراضی موضوع چالش‌برانگیز نظام‌های حقوقی دموکراتیک است. اعتراضاتی که در عین به رسمیت شناختن، حقوق شهروندی برای بیان اعتراض، امنیت آنان را قربانی نکند. تصاویر اعتراضات در قلب اروپا نشان از برگزاری اعتراض و برخورد سخت و همزمان نیروی پلیس دارد. اظهارات وزیر کشور فرانسه و شهردار لندن مبنی بر لزوم نقش‌آفرینی پلیس بدون مماشات در پی شلوغی‌های اخیر در کشور و شهرشان نشان از اهمیت موضوع امنیت دارد. اهمیتی که با هیچ اصلی حتی آزادی در بیان اعتراض قابل معاوضه نیست. نسبت دو موضوع حق اعتراض و برقراری امنیت باعث شد تا بر قوانین برگزاری تجمعات اعتراضی  در دیگر کشورها مروری تطبیقی داشته باشیم. سپس درباره جایگاه حق اعتراض در نظام حقوقی مردم‌سالار از جمله جمهوری اسلامی با محمدرضا فارسیان، حقوقدان و مدرس دانشگاه به گفت وگو بنشینیم.

در کشورمان بارها پیش آمده که موضوعی مورد اعتراض اقشاری از مردم باشد. اما زمانی که می‌خواهند دست به اعتراض بزنند اولین مسأله بستر اعتراض و چگونگی انجام آن است. این در حالی است که اصل 27 قانون اساسی نگاه بسیار آزادانه‌ای نسبت به برپایی اعتراضات دارد. تحلیل شما در این باره چیست؟
 اصل 27 قانون اساسی مبنی بر حق اعتراض مردم با مشقت فراوان و با حضور شخص دکتر بهشتی به نتیجه رسید. این اصل می‌گوید که تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ها بدون حمل سلاح به شرط آنکه مخل به مبانی اسلام نباشد، ممکن است. در واقع این اصل، آزادی برپایی تجمعات را به مردم داده و برای آن دو شرط لحاظ کرده. یکی عدم حمل سلاح و دیگری مخل نبودن در مبانی اسلام.
کلمه «تظاهرات» به معنی آشکار کردن است. در نظام حقوقی، تظاهرات یعنی آشکار کردن انتقادات و اعتراضات مردمی برای کاهش هزینه‌های نظام سیاسی. یعنی یک نظام سیاسی باید محلی را برای اعتراضات مردم چه با جنبه‌ عرفی و چه شرعی ایجاد کند. در واقع اعتراضات نیاز به قالب دارد. ایجاد سازکار برای برپایی تجمع، در اکثر نظام‌های حقوقی دنیا دارای سابقه است. مثال آن راهپیمایی‌هایی است که به مناسبت ایام عاشورای حسینی در کشورهای غربی مانند انگلستان یا منهتن امریکا برگزار می‌شود.
این تظاهرات یکسری اقدامات پیشینی دارد و یکسری اقدامات پسینی. در اقدامات پیشینی گروه شناسنامه‌داری که مشخص است چه کسانی هستند باید به مرجع مربوطه مراجعه کرده و درخواست برگزاری تجمع را ارائه دهد. پرسشنامه‌ای در اختیار افراد قرار می‌گیرد که در آن از موضوع تجمع، تعداد افراد، زمان برگزاری تجمع، شعارها، اعلامیه‌ها و بیانات حین تجمع سؤال می‌شود. یعنی ریز به ریز اتفاقاتی که قرار است در تجمع اتفاق بیفتد پرسیده می‌شود. سپس این موضوع در یک شورایی به بحث گذاشته می‌شود تا مجوز آن صادر شود. به عبارت بهتر صدور مجوز تحت شرایط خاصی که مورد تأیید آن شورا است، انجام می‌شود. در عین حال ممکن است با بخشی از موارد موجود در تجمع مخالفت شود. برای مثال از میان 10 شعار، 8 مورد آن تأیید شود. اگر شعاری با نظام حقوقی کشور برگزارکننده سازگاری نداشته باشد، حذف می‌شود.
 برگزاری اعتراض در کشورهای غربی آزادانه‌تر و صرفاً با اقدامات پسینی تصور می‌شود. برای این حالتی که تشریح کردید مثال بزنید.
 نظام‌های سیاسی در غرب، شرعی و دینی نیست. اگر قرار باشد امری با موضوع دینی در آنجا اتفاق بیفتد برای آن نظام سیاسی غیرمنتظره تلقی می‌شود. نمونه‌ آن راهپیمایی‌های مربوط به عاشورای حسینی است. مصادیق دیگر آن برمی‌گردد به تجمع کارگران متروی فرانسه یا تجمع رانندگان تاکسی در لندن. تجمع این افراد با حضور اتحادیه‌های مربوط به آن صنف انجام می‌شود. مسئول آن اتحادیه به نهاد مربوطه مراجعه  و اعلام می‌کند که ما می‌خواهیم به این علت یک تجمع اعتراضی داشته باشیم. مثلاً به علت کاهش دستمزدها. کما اینکه ما در کشور خودمان هم شاهد چنین اعتراضاتی بودیم. مثل تجمعات اعتراضی معلمان به کم بودن میزان دستمزدها. آن تجمعات در نهایت به طرح رتبه‌بندی معلمان منجر شد. یعنی ما شکلی از تجمعات را داشتیم که نتیجه تقنینی بر جای گذاشته.
 همانطور که اشاره کردید در اینجا نقش اتحادیه مهم است. در واقع یک نهاد واسط بین مردم و حکومت تجمعات را پیش می‌برد. این در حالی است که نقش تشکل‌ها در کشور ما بخوبی احصا نمی‌شود.
 موضوع راهپیمایی‌ها در اکثر نظام‌های حقوقی مردم‌سالار در جهان دارای سابقه است. در نظام حقوقی ما نیز از بعد از مشروطه مردم به دنبال این بودند که تجمعات خود را به عنوان یک حق در قانون مطرح کنند. اما در دوران پهلوی با سرکوب مواجه شدند. در دوران انقلاب اسلامی با تدبیری که مقنن قانون اساسی آن را اندیشید، در اصل 27 قانون اساسی حق برپایی تجمعات به عنوان یک الزام قانونی جلوه پیدا کرد.
اولین قانونی که حول محور اصل 27 قانون اساسی شاهد آن هستیم، قانون فعالیت احزاب، جمعیت‌ها و انجمن‌های سیاسی و صنفی و انجمن‌های اسلامی و اقلیت‌های دینی شناخته شده است. این قانون معروف به «قانون احزاب» است که در شهریور سال 60 به تصویب رسید. طبق این قانون برپایی راهپیمایی‌ها با اطلاع وزارت کشور بدون حمل سلاح در صورتی که به تشخیص کمیسیون ماده 10 مخل به مبانی اسلام نباشد و همچنین تشکیل اجتماعات در میادین و پارک‌های عمومی با کسب مجوز از وزارت کشور آزاد است.
یعنی قانونگذار عادی در مجلس از ابتدا و با وجود شرایط سخت سیاسی در دهه 60، حواسش به تجمعات بوده و برای آن پهنه و مرکزیتی در نظر گرفته. قانون احزاب در سال 95 مجدد در مجمع تشخیص مصلحت نظام یک مصوبه‌ای را گذراند. پس الزامات قانونی برگزاری اجتماعات در نظر گرفته شده. باید پرسید مشکل کجاست و چرا در طول این سال‌ها برای برگزاری اجتماعات باید هزینه‌های بسیاری پرداخت شود.
 قانون اساسی، برگزاری تجمعات را در محدوده تشکل‌ها نمی‌بیند. اما وقتی قوانین عادی ما چنین محدوده‌ای را تعریف می‌کنند، مشکل ایجاد می‌شود و قانون اساسی از رویکرد آزادانه خودش ساقط می‌شود. به عبارت بهتر قوانین عادی دشواری‌های دیگری را به قانون اساسی افزوده.
 اصل 27 تبصره‌ای ندارد و غیر از دو شرط گفته شده الزام دیگری در نظر نگرفته اما علت اینکه قانونگذار عادی چنین تبصره‌ای را ایجاد می‌کند و اصل 27 را به قانون احزاب گره می‌زند به علت تجربه در این حوزه است. تجربه قانونگذاری که در سایر کشورها نیز قابل ملاحظه است.
در واقع هیچ کشوری نمی‌تواند به یک گروه بی‌هویت و غیرشناسنامه دار در منظر عمومی اجازه واکنش اعتراضی بدهد، چون ممکن است آن اعتراض به اغتشاش کشیده شود و ایجاد هزینه کند. در آن صورت دولت با هیچ گروه مشخصی روبه‌رو نیست که بتواند آن هزینه‌های عمومی ناشی از خسارت را مطالبه کند.
کما اینکه در اتفاقات اخیر شاهد بودیم که دولت اعلام کرد کسب و کارهای مجازی که در جریان اغتشاشات اخیر دچار خسارت و آسیب شدند، در صورت شکایت از طریق مجرای حقوقی، از طرف دولت به‌عنوان متولی امر عمومی، جبران خسارت‌ می‌شوند.
اما سؤال اصلی اینجاست که چرا دولت باید این خسارات را جبران کند؟ مگر دولت این خسارت‌ها را وارد کرده؟
در کشورهای دیگر برای رهایی از این منجلاب که پرداخت هزینه‌ خسارت‌ها به گردن دولت نیفتد، قانونی می‌گذارند تا برپایی اعتراضات تنها در صورت وجود گروه‌های شناسنامه‌دار ممکن شود.
کدام مرجع باید حفظ یا آشوب در نظم عمومی را تشخیص دهد؟ وزارت کشور؟
بله. در قانون احزاب نیز ذکر شده که کمیسیون ماده 10 مستقر در وزارت کشور، مرجع تشخیص است. در واقع این نهاد است که تشخیص می‌دهد برگزاری تجمعات با موضوعات مختلف عرفی و شرعی، مخل نظم عمومی هست یا خیر.
مرز احترام به همه تجمعات تا جایی است که نظم عمومی را مختل نکند. دقیقاً به همین دلیل است که قانون اساسی، منع حمل سلاح را لحاظ کرده. چون اگر در تجمعی سلاح حمل شود قطعاً براساس یک تدبیر عقلایی تبدیل به اغتشاش خواهد شد.
به غیر از ممنوعیت حمل سلاح، عدم تداخل با مبانی اسلام یکی دیگر از شروط اسلام است. یکی از مبانی اسلام، اخلاقیات است. اینکه گروهی در جامعه به راه بیفتد و شعارهای رکیک سر دهد، به مذهب، عقاید مذهبی و کتاب مقدس مردم توهین ‌کند، مخل مبانی اسلام است.
مرجع تشخیص این مؤلفه که مورد تأکید قانون اساسی است، نیز وزارت کشور است؟
مجوزدهی وزارت کشور یک مدل مشخصی دارد. مدل آن در سایر کشورها نیز به همین صورت است.
وزارت کشور خطاب به گروه‌های برگزاری تجمع باید بگوید که به شما مجوز داده می‌شود تا در یک بازه زمانی مشخص، در یک محدوده مکان مشخص با شعارهای معین حق اعتراض دارید. اما اگر گروه برگزارکننده خارج از توافق خود با وزارتخانه عمل کند، وزارت کشور باید جلوی آن را بگیرد. خروج از چهارچوب تعیین شده یعنی خروج از نظم عمومی.
حالا اگر در تجمع برگزار شده آسیبی به اموال عمومی وارد شد، وزارت کشور باید با ضابط انتظامی خود، مانع آن اعتراض شود چون مصداق اخلال در نظم عمومی است. به عبارت بهتر نقشه کامل برگزاری یک تجمع اعترضی باید روی میز وزارت کشور باشد. از زمان و مکان گرفته تا شعارها و سخنرانان. ضمن اینکه در تمام نظام‌های حقوقی دنیا چنین سازکاری به علت حفظ امنیت جامعه پیش‌بینی شده است.
ممکن است وزارت کشور دقیقاً با اِشراف به اینکه یک تجمع مخل مبانی اسلام است به آن مجوز ندهد. سؤالی که اینجا پیش می‌آید این است که آیا وزارت کشور قانوناً امکان تشخیص و پیش‌بینی غیراسلامی بودن یک تجمع را دارد؟
اعطای مجوز برگزاری اجتماعات و راهپیمایی‌ها طبق قانون احزاب با وزارت کشور است. تشخیص اینکه کدام تجمع، شایستگی مجوز دارد و کدام خیر نیز با وزارت کشور است. ضمن آنکه اعضای کمیسیون ماه 10 متنوع و متکثر است. از نهادهای فرهنگی گرفته تا امنیتی. نظر این اعضا ضامن حفظ همان نظم عمومی است که از آن سخن گفتیم.
چون قانونگذار عادی این‌طور پیش‌بینی کرده که بالاخره یک نهادی باید برای تشخیص وضعیت برگزاری تجمعات در نظر گرفته شود. آن نهاد، کمیسیون ماده 10 وزارت کشور است. بعد از آن همه کنشگران باید خودشان را با این قالب قانونی تطبیق دهند و تمکین قانونی کنند. اما یک نکته‌ای هم نسبت به وزارت کشور وجود دارد. آن هم این است که فلسفه برگزاری اجتماعات این است که اگر مردم در جامعه به مشکلی برخوردند و خواستند نسبت به آن واکنش نشان دهند، این امکان وجود داشته باشد. مانند ابراز ناراحتی مردم نسبت به وقایع و شهیدان امنیت در طی حوادث اخیر. چنین تجمعی نیز نیاز به بستر برگزاری دارد.
حالا اگر موضوع از چهارچوب موازین خارج می‌شود وزارت کشور باید جلوی آنها بایستد. در عین حال وزارت کشور باید به این نکته توجه کند که اصل 27 در قانون اساسی گنجانده شده تا مردم محلی برای ابراز انرژی‌های منفی و زائد خود داشته باشند. به عبارت بهتر موضوع نباید مُضیق پنداشته شود.
بحث اعتراضات نباید آنچنان موسع باشد که همه اعتراضات مجوز گیرند. هیچ کجای دنیا چنین منطقی پذیرفته شده نیست. از طرف دیگر موضوع نباید آنچنان مضیق باشد که به خاطر تفاوت سلیقه سیاسی درخواست اعتراضات رد شود. پس جا دارد وزارت کشور با آن موضوعاتی که مخل نظم عمومی و مبانی اسلام نیست، موافقت کند.

شفافیت در مجوزدهی به اعتراضات

یک پیشنهاد به وزارت کشور و کمیسیون ماده 10، شفافیت روند مجوزدهی به درخواست اعتراضات است تا مردم بتوانند بر عملکرد وزارت کشور نظارت داشته باشند. به این صورت که درخواست برپایی تجمع اعتراضی از سمت گروه‌ها و احزاب در معرض دید عموم مردم باشد. از طرف دیگر کمیسیون ماده 10 حافظ امنیت جامعه است و قاعدتاً چیزی پوشیده از مردم ندارد. در نتیجه کمیسیون هم می‌تواند دلایل مستند خود برای رد یا تأیید درخواست مجوز برگزاری اجتماعات را بیان کند. یا حداقل آن بخش از دلایل خود را که قابلیت انتشار عمومی دارد مطرح کند. برای مثال زمانی که گروهی فرضی خواهان برگزاری تجمع علیه نماز به‌عنوان یکی از ارکان دین هستند، این کمیسیون می‌تواند علت رد این درخواست را که تضاد با ارکان دین است، صریحاً اعلام کند. یا در مثالی دیگر اگر کمیسیون ماده 10 با درخواست تجمع اعتراضی معلمان موافقت کرد، موافقتش و محدوده زمانی و مکانی تجمع و حتی شعارهای اعتراض می‌تواند شفاف باشد. اگر این سازکار شفاف شود، خرد جمعی و افکار عمومی نیز با آن همراهی می‌کند و به نتایج قابل قبولی دست پیدا می‌کنیم.

تفاوت کمیسیون ماده 10 با شورای تأمین استان‌ها

وظایف شورای تأمین‌ استان‌ها اعم از کمیسیون ماده 10 است. دامنه فعالیت کمیسیون ماده 10 در این موضوع صرفاً رد یا تأیید اعطای مجوز به برگزاری تجمعات است. اما شورای تأمین وظیفه دارد همه موضوعاتی را که حول امنیت یک استان وجود دارد بررسی کند. به عبارت بهتر شورای تأمین بازوی اجرایی کمیسیون نیست.  در کمیسیون ماده 10 افرادی از وزارت کشور، نهادهای انتظامی، امنیتی و قضایی عضویت دارند. همچنین باید از نهادهای فرهنگی به علت سبقه‌ای که در تشخیص اخلال در نظم عمومی دارند نیز دعوت شود. اما در شورای تأمین استان‌ها افرادی مانند نماینده ولی فقیه و نمایندگانی از سپاه و وزارت اطلاعات حضور دارند. جلسات این نهاد در استان‌ها با حضور استاندار برگزار می‌شود و در شهرستان‌ها با حضور فرماندار. شورای تأمین هم اعضا و هم وظایف عام‌تری دارد. برای مثال اگر اغتشاشی در یک استان در جریان باشد، وظیفه اوست که وضعیت را مدیریت کند. اما در مرحله ابتدایی که تازه قرار است به اعتراضات مجوز داده شود، کمیسیون ماده 10 ورود می‌کند. ضمن آنکه وقتی وزارت کشور به تشکلی مجوز برگزاری تجمع می‌دهد، نیروی انتظامی و شهرداری‌ها باید وظایف خود را در این حیطه انجام دهند. یعنی یک مجموعه ساختارهایی باید در صحنه حاضر باشند تا برگزاری تجمع اعتراضی ممکن شود.