دور برگردان قانونگذاری

احسان بداغی
خبرنگار پارلمانی
«به کیفیت قانون نیازمندیم نه به کمیت قانون. این جمله را از این باب می‌گویم که خود را فرزند مجلس می‌دانم. اگر بشود طرح کمتر و لایحه بیشتر شود، یعنی شاهد همکاری فکری بیشتر بین دولت و مجلس خواهیم بود»؛ این جملات حسن روحانی در مراسم افتتاحیه مجلس دهم بود، درست سه سال قبل. حالا بعد از این سه سال آمارها می‌گویند که مجلس راهی خلاف این را رفته و در مسیر قانونگذاری تا اینجای کار بیش از 67 درصد حجم پیشنهادات تقنینی مجلس شامل طرح‌های مختلف نمایندگان و کمی بیش از 32 درصد آن سهم لوایح دولت شده. این یعنی مجلسی‌ها دو برابر بیشتر از دولت پیشنهاد تقنینی داشته‌اند؛ اقدامی درست عکس آنچه که برای قانونگذاری استاندارد در نظام‌های حقوقی توصیه می‌شود.
تقریباً تمام نظریات حقوقی در حوزه قانونگذاری بر این نکته تأکید دارند که هر چند قانونگذاری فرآیندی در صلاحیت قوه مقننه است اما مستلزم همکاری بین تمام قوا و خصوصاً هدایت و پیشنهاد اولیه قوانین از سوی دولت می‌باشد. دلیل آن هم بسیار ساده است؛ اول وجود ساختارهای متعدد کارشناسی و تخصصی در دولت و دوم دسترسی بسیار گسترده‌تر این قوه به اطلاعات و برخورداری نهادهای ذیل آن از بانک‌های اطلاعاتی و آماری است. دو امکانی که قوای مقننه تقریباً در هیچ کجای دنیا به اندازه دولت‌ها در اختیار ندارند. در تعاریف آکادمیک حوزه قانونگذاری مفهومی از «دیوید ام اولسون» نظریه پرداز معروف حقوق است که در دو کتاب «قوه مقننه در گذار دموکراتیک» و «نهادهای مردم سالار قانونگذاری؛ دیدگاهی مقایسه‌ای» به آن اشاره کرده به نام قاعده 90 درصد. قاعده‌ای که می‌گوید در عمل 90  درصد قوانین و همچنین 90 درصد ابتکار قانونگذاری (به وسیله ارائه لایحه) توسط قوه مجریه انجام می‌گیرد و در این حالت قوه مجریه چیزی را که برای اجرا و اداره کشور نیاز دارد، به دست می‌آورد.
با این مقدمه سراغ کارنامه تقنینی مجلس می‌رویم و پیش از هر چیز سه سال طی شده از مجلس دهم؛ جایی که با بررسی آمارهای موجود در سایت مرکز پژوهش‌های مجلس در مجموع با 569 پیشنهاد تقنینی مواجه هستیم که شامل 386 طرح و 183 لایحه می‌شوند. اما تنها تعادل نامطلوب در مورد این آمار مربوط به حجم دو برابری طرح‌ها نسبت به لوایح دولت نمی‌شود. با بررسی‌های جزئی‌تر این آمار تازه مشخص می‌گردد که آسیب این حجم بالا از طرح‌های ارائه شده از سوی نمایندگان کجاست و تا چه اندازه وقت و انرژی قوه مقننه را بی جهت هدر داده است. از مجموع 183 لایحه داده شده توسط دولت در این مدت تاکنون 80 مورد آن یعنی 43 و 7 دهم درصد تبدیل به قانون شده‌اند. حال آن که از مجموع 386 طرح پیشنهادی توسط نمایندگان تنها 50 مورد یعنی 12 و 9 دهم درصد آنها مسیر قانونی شدن را طی کرده‌اند. در مقایسه‌ای دیگر در حالی که در همین مدت 4 و 9 دهم درصد لوایح یعنی 9 لایحه بدون پایان رسیدگی نهایی بایگانی شده‌اند این عدد برای طرح‌های نمایندگان 16 و نیم درصد یعنی 64 طرح می‌شود که بدون طی شدن کامل روند رسیدگی به بایگانی سپرده شده‌اند. در واقع در حالی که نمایندگان از طریق طرح‌های خود دو برابر یا 50 درصد بیشتر از دولت پیشنهاد تقنینی داشته‌اند اما در نهایت سهم طرح‌های آنها از قوانین خروجی مجلس تنها 38 درصد بوده. به عبارتی مجلسی‌ها دو برابر بیشتر از دولت پیشنهاد تقنینی داشته‌اند اما از مجموع قوانین خروجی مجلس سهم لوایح دولت تقریباً دو برابر طرح‌های مجلسی‌ها بوده و این بدان معناست که شانس تبدیل شدن لوایح داده شده توسط دولت به قانون در قیاس با طرح‌های مجلس چیزی حدود 4 برابر است. این خود نشان می‌دهد که سیل طرح‌های مختلف در مجلس چقدر می‌تواند زمان و انرژی قوه مقننه را هدر بدهد. مضافاً اینکه در این آمار باید این را هم افزود که مجلسی‌ها طبق اصل 75 قانون اساسی اجازه ارائه طرح‌هایی که برای دولت بار مالی داشته باشند را ندارند و اگر این محدودیت قانون اساسی وجود نمی‌داشت معلوم نبود که اکنون وضعیت تناسب طرح‌ها و لوایح در مجلس به چه شکل در می‌آمد.
از منظری دیگر هم می‌توان به موضوع مقایسه کارآمدی طرح‌ها و لوایح پرداخت؛ جایی که سهم طرح‌های ارائه شده در مجلس برای تدوین قوانین جدید کمتر از 45 درصد است. در حالی که این سهم در لوایح دولت به بیش از 80 درصد می‌رسد. بر پایه اطلاعات قابل دسترسی در سایت مرکز پژوهش‌های مجلس از مجموع 386 طرح ارائه شده از سوی نمایندگان 122 طرح برای اصلاح قوانین موجود، 42 طرح برای استفساریه قوانین و 50 طرح هم برای الحاق مواد، بندها و یا تبصره‌هایی به قوانین فعلی ارائه شده که در مجموع شامل 55 و 4 دهم درصد کل طرح‌های تدوین شده توسط مجلس می‌شود. این در حالی است که در بخش لوایح 30 لایحه برای اصلاح قوانین فعلی، 3 لایحه الحاقی و تنها 2 استفساریه وجود دارد. این بدان معناست که در این بخش هم خروجی لوایح دولت برای ایجاد قوانین مستقل و جدید حدود 3 برابر طرح‌های مجلس است. کما اینکه در این بخش هم بسیاری از حقوقدانان معتقدند دستکاری مکرر قوانین از طریق اصلاحیه و الحاقیه که بخش بزرگی از طرح‌های مجلس را تشکیل می‌دهد، هم خود نشانی از ضعف کیفی قانونگذاری در کشور است و هم می‌تواند منجر به تضعیف بیشتر
 قوانین شود.
آمارهای موجود و قابل دسترس حکایت از آن دارد که این وضعیت مخصوص مجلس دهم نیست. هر چند به نظر می‌رسد که روند به هم خوردن تعادل بین طرح‌ها و لوایح در مجلس طی سال‌های اخیر به سمت افزایش آمار طرح‌ها حرکت کرده است. طبق اطلاعات قابل استخراج از سایت مرکز پژوهش‌های مجلس در دوره نهم مجلس از مجموع 689 پیشنهاد تقنینی سهم طرح‌های نمایندگان 473 پیشنهاد و سهم لوایح دولت 216 پیشنهاد بوده که در اینجا هم منتهی به سهم تقریبی 68 و 6 دهم درصدی طرح‌ها در مقابل سهم 22 و 2 دهم درصدی لوایح می‌شود؛ یعنی در آن دوره هم نمایندگان 3 برابر دولت پیشنهاد تقنینی داشته‌اند. در مجلس هشتم اما 48 و یک دهم درصد ازمجموع  683 پیشنهاد تقنینی مربوط به طرح‌های نمایندگان می‌شود که عدد آن برابر 328 طرح بوده. در مقابل دولت با ارائه 355 لایحه سهمی معادل 51 و 9 دهم درصد از پیشنهادات تقنینی را از آن خود کرده بود. این یعنی تعادل تناسب بین لوایح و طرح‌ها در مجالس نهم و دهم به هم خورده. هر چند قبل از آن هم حجم طرح‌های مجلسی‌ها باز هم به نسبت زیاد بوده و معمولاً به 50 درصد پیشنهادات تقنینی نزدیک می‌شده است. به طور مثال در مجلس هفتم هم از مجموع 864 پیشنهاد تقنینی سهم طرح‌های نمایندگان با 406 مورد
به 46 و 9 دهم درصد می‌رسیده و این سهم برای لوایح دولت با 458 مورد حدود 53 درصد می‌شده است.
در سایت مرکز پژوهش‌های مجلس اطلاعاتی از سرنوشت پیشنهادات تقنینی مجالس هفتم به قبل وجود ندارد. کما اینکه فهرست این پیشنهادات تقنینی از مجلس ششم به قبل نیز به کلی غیر قابل دسترس است. اما در واکاوی سرنوشت و آمارهای مربوط به پیشنهادات تقنینی مجالس نهم و هشتم باز هم به مواردی می‌رسیم که حکایت از آن دارد که لوایح دولت همیشه خروجی تضمین شده‌تری برای تبدیل شدن به قانون داشته‌اند. در مجلس نهم از 473 طرح نمایندگان، 56 مورد یعنی 11 و 8 دهم درصد موارد به طور کلی بایگانی شده‌اند و در مقابل تنها 94 مورد یعنی 19 و 8 دهم درصد در نهایت تبدیل به قانون شده اند و بیش از 68 درصد طرح‌ها هم در مراحل مختلف متوقف شده‌اند. این یعنی بی نتیجه ماندن 80 درصد طرح‌های پیشنهادی نمایندگان. در همین دوره اما از مجموع 216 لایحه دولت تنها 6 مورد یعنی 2 و 7 دهم درصد لوایح بایگانی و 95 مورد یعنی تقریبا 44 درصد لوایح تبدیل به قانون شده‌اند. با توجه به اینکه درصد تبدیل شدن لوایح به قانون در مقایسه با طرح‌های مجلس در این دوره بیش از دو برابر بوده و اینکه مجلسی‌ها هم دو برابر بیش از دولت پیشنهاد تقنینی داشته‌اند، باز هم می‌توان نتیجه گرفت که احتمال تبدیل شدن یک لایحه دولت به قانون در قیاس طرح نمایندگان در این دوره بیش از 4 برابر بوده است. چیزی شبیه همان عدد به دست آمده برای مجلس دهم. در مجلس هشتم هم 33 و 7 دهم درصد طرح‌ها تبدیل به قانون شده‌اند و در مقابل سهم تبدیل لوایح دولت به قانون 55 و 4 دهم درصد بوده است.
برای سنجش بهتر عملکرد طرح‌ها و لوایح در مجلس از شاخص نسبت طرح‌ها و لوایح بهره می‌گیریم. این شاخص به ما نشان می‌دهد که در دوره‌های مختلف مجلس به ازای هر 100 لایحه داده شده توسط دولت چند طرح از طرف مجلسی‌ها ارائه شده. این شاخص برای مجلس دهم عدد 210، برای مجلس نهم عدد 218، برای مجلس هشتم عدد 92 و برای مجلس هفتم 88 را نشان می‌دهد. این شاخص‌ها نشان می‌دهند که در طول دوره‌های اخیر تمایل نمایندگان برای ارائه طرح جهشی ناگهانی داشته. اما این شاخص جایی بیشتر معنا پیدا می‌کند که در کنار آن شاخص دیگری برای سنجش میزان تبدیل این پیشنهادات تقنینی به قانون آورده شود. شاخصی که نشان دهد به ازای هر 100 لایحه تبدیل شده به قانون، چند طرح از نمایندگان به قانون تبدیل شده‌اند. این شاخص برای مجلس دهم تا اینجای کار 62 و 5 دهم درصد، برای مجلس نهم 98 و 9 دهم درصد، برای مجلس هشتم 56 درصد بوده که معنای آن این است که میل مفرط نمایندگان به قانونگذاری بر پایه طرح نویسی آنقدرها هم منجر به خروجی قابل قبولی در حوزه آماری نشده است. بگذریم از اینکه همین قوانین وضع شده براساس طرح‌های نمایندگان به لحاظ محتوایی هم مورد انتقدات زیادی از سوی کارشناسان و صاحبنظران هستند.