از مصلحت‌خانه تا پارلمان

محمد علی
 دستمالی  
 کارشناس مسائل سیاسی
در نگاهی کلی و اجمالی، به بررسی این موضوع می‌پردازیم که نقش و جایگاه پارلمان در سه کشور ایران، عراق و ترکیه چیست و چه نقشی در توسعه سیاسی دارد و آیا اعتبار و جایگاه پارلمان ارتباطی با مکانیسم برگزاری انتخابات دارد یا نه؟ این روزها نتایج نهایی بررسی صلاحیت نامزدها برای نمایندگی مجلس شورای اسلامی اعلام شده و فقط و فقط سی درصد از آنان رد صلاحیت شده‌اند! حالا همه به این رویه گردن نهاده و سکوت کرده‌ایم و احتمالاً بسیاری از ما، حاضر نیستیم در مورد انتخابات پیش رو، بحث نظارت استصوابی و آینده مجلس، چیزی بگوییم.
آنهایی که در مورد شیوه و مکانیسم برگزاری انتخابات و جایگاه پارلمان در کشورهای دیگر، اطلاعات روشنی دارند، احتمالاً سری به نشانه تأسف تکان می‌دهند. آنهایی هم که اطلاعات چندانی ندارند، لابد از خودشان می‌پرسند: «آسمان هر کجا، آیا همین رنگ است؟» آیا در کشورهای دیگر هم می‌توان فردی را که چهار سال نماینده مجلس بوده و سه سال از آن دوران را به‌عنوان معاون رئیس پارلمان گذرانده به اتهام «عدم التزام عملی به نظام» از صف بیرون انداخت؟
آیا در پارلمان ممالک غرب و شرق عالم نیز، می‌توان با استیضاح، امتیاز گرفت و امتیاز داد؟ آیا در کشورهای دیگر نیز، نماینده مجلس می‌تواند به ضرب و زور ارتباط و لابی و تهدید فلان وزیر و مسئول، نزد مردمان حوزه انتخابیه‌اش خودشیرینی کرده و به ناحق، برایشان فرودگاه و پروژه فلان و بهمان به ارمغان ببرد؟ آیا در کشورهای دیگر نیز، پارلمان‌ها در داخل و خارج از محیط مجلس، مبصر و ناظم دارند و هر کسی حرف بزند مقابل اسمش چند ضربدر می‌زنند و در دور بعدی مانع از حضورش می‌شوند؟ آیا در کشورهای دیگر هم، نمایندگان، به دو دسته خودی و بیگانه تقسیم شده‌اند و کسی را که خودی نمی‌پندارند، بی‌تریبون و بی‌اهمیت، به گوشه‌ای دور و بی‌صدا می‌رانند؟ این‌ها همه سؤالاتی است که پاسخ‌های روشنی دارند اما باز نمی‌توان به سادگی از کنارشان رد شد.
شاید باید چنین حکم داد: یا باید به شکل رسمی در یک بیانیه، دیارمان را تافته جدابافته عالم اعلام کنیم و آشکار بگوییم که اساساً نمی‌خواهیم انتخابات و دموکراسی و پارلمان ما شبیه به هیچ نظیر و مانند دیگری در جهان باشد. یا اینکه دست کم روزنه‌ای نشان دهیم که حاکی از تمایل به تغییر روند فعلی باشد.
حال و روز پارلمان در ایران، ترکیه و عراق
اشاره به پیشینه فعالیت مجلس یا پارلمان، خالی از لطف نیست و می‌توان در یک فلاش‌بک کوتاه، شمه‌ای از گذشته را به خاطر آورد.
فعالیت مجلس مهستان در دوران اشکانیان، نقطه تاریخی بسیار دوری است که شاید فقط در کتب و پژوهش‌های تاریخی، توجه کسی را جلب کند. اما در روزگار معاصر، ایران برای‌گذار از سالیان پایانی قرن نوزدهم، ورود به قرن بیستم و رسیدن به مشروطه و تأسیس مجلس تا روزگار کنونی، مسیر دور و دراز و پرفراز و نشیبی را پیموده است. روزی که در سال ۱۸۵۸ میلادی ناصر‌الدین شاه قاجار، جعفرخان مشیرالدوله را به‌عنوان رئیس «مصلحت‌خانه» یا مجلس ۲۵ نفره معرفی کرد، همه می‌دانستند که چنین مجلسی تشریفاتی است و حکومت میان وزارتخانه‌های خارجه، جنگ، مالیه، عدلیه و فواید عامه تقسیم شده و شاه نیز حرف اول و آخر را می‌زند. اما در هر حال، این نقطه تاریخی، آغاز ارزشمندی بوده که نشان از تأثیرپذیری از رویدادهای سیاسی اروپا و شاید حس نیاز به مشورت در آن دوران بوده است. اما از دوران اعلام وجود مصلحت‌خانه تا صدور فرمان مشروطه و تأسیس مجلس شورای ملی در سال ۱۹۰۶میلادی، ۴۸ سال فاصله زمانی وجود دارد. البته این فاصله زمانی طولانی و فرساینده، مختص ما نیست و همسایه غربی ما نیز چنین دورانی را از سر گذرانده است.
در ترکیه، که در آن روزگار به‌نام امپراطوری عثمانی خوانده می‌شد، برای نخستین بار در سال ۱۸۳۰ میلادی، سخن از مشروطیت به میان آمد و تا سال ۱۸۶۰ میلادی بحث بر سر آن ادامه یافت. در سال ۱۸۷۸ میلادی به ابتکار افرادی همچون نامق کمال، ضیا پاشا و مدحت پاشا، قانون اساسی به رشته تحریر درآمده، مشروطه نخست اعلام موجودیت کرده و «مجلس مبعوثان» تأسیس شد. پس از چندی، سلطان عبدالحمید دوم مجلس را تعطیل کرد و برخی از بندهای قانون اساسی را به حالت تعلیق درآورد. در سال ۱۹۰۸ میلادی، مشروطه دوم شکل گرفت و مجلس مبعوثان مجدداً دروازه‌های خود را گشود تا اینکه این مجلس نیز در سال ۱۹۲۰ میلادی و سه سال پیش از درهم پیچیده شدن امپراطوری عثمانی، توسط سلطان محمد وحدالدین مجدداً تعطیل شد. هر دو واقعه مقاومت قاجاریان و عثمانیان در برابر افکارمشروطه‌خواهانه و قانون‌مبنا و پارلمان محور، به روشنی قابل درک است. اما جنگ عالم‌گیر نخست و رویدادها و پیامدهای پس از آن، دو روند جدید را رقم زد که بدون تردید بر ساختار سیاسی منطقه و سرنوشت پارلمان‌های آنان، تأثیر بسزایی گذاشته است:
۱.جغرافیای گسترده قلمرو عثمانی چند تکه شد از دل آن دو کشور تازه سربرآوردند. یکی در همسایگی ایران به‌نام عراق و دیگری کشوری در جنوب ترکیه به‌نام سوریه.
۲.دو سال پیش از انقراض امپراطوری عثمانی در ترکیه در سال ۱۹۲۳ میلادی و تأسیس جمهوری ترکیه توسط مصطفی کمال، در ایران به‌دنبال کودتای ۱۲۹۹ هجری شمسی و سفر احمد شاه به اروپا، سردار سپه به‌دنبال کودتا و تأسیس یک نظام جمهوری بود اما به نتیجه نرسید و طومار قاجار و قدرت گرفتن رضاخان، زمانی به وقوع پیوست که دو سال از تأسیس جمهوری ترکیه سپری شده بود. نفس این واقعه، یعنی تأسیس جمهوری‌ تر کیه و رئیس جمهور شدن یک ژنرال و پاشای نظامی به‌نام مصفطی کمال و تأسیس نظام پادشاهی پهلوی در ایران و پادشاه شدن یک سردار، نقش مهمی در تحولات سیاسی دو کشور و نقش پارلمان‌های آنان ایفا کرده است.
انتخابات مهم است یا جایگاه پارلمان؟
وقتی که صحبت از «پارلمان» و نقش و جایگاه حقوقی، سیاسی و اجتماعی آن به میان می‌آید، کسی کتمان نمی‌کند که پارلمان یا مجلس، یکی از مهم‌ترین و سرنوشت‌سازترین نهادهای حقوقی و سیاسی هر کشوری است که در مقام مغز قانونگذار و تصمیم‌گیر، چشم ناظر و زبان بیان‌گر خواسته‌های مردم، تا چه اندازه مهم است و می‌تواند چه نقش مهمی در توسعه سیاسی و اقتصادی یا عقب‌ماندگی سیاسی و اقتصادی ایفا کند.
همه می‌دانند که فلسفه و ماهیت مجلس، آن است که کرسی‌هایش در اختیار جمعی «وکیل‌المله» باشد و نه گروهی «وکیل‌الدوله». اما چرا به شکل جدی و مشهود، در منطقه خودمان و در این گوشه از جهان، شاهد رشد دموکراسی و توسعه سیاسی و اقتصادی نیستیم؟ چرا قانون، پویا و به‌روز نیست و به آن عمل نمی‌شود؟ چرا فساد مالی روز به روز گسترده‌تر شده و شکاف طبقاتی، بیشتر و بیشتر می‌شود؟ آیا همه این‌ها تقصیر مجلس و نواب مجلس است؟ یا مقصر، دولت‌ها و نهادهایی هستند که مجلس را دور می‌زنند و نمی‌گذارند کار خودش را بکند؟ از همه این‌ها گذشته، می‌توان به سناریوی هوشمندانه دیگری اندیشید که اساس و مبنای آن چنین است: برای کنترل یک پارلمان، لازم نیست شب و روز با نمایندگان درگیر باشی و بخواهی آنان را اقناع کنی. کافی‌است از همان بدو ورود، کاری کنی که نمایندگانی یا کاملاً منطبق یا نزدیک به قد و بالای ایده‌آل صاحب فیلترها وارد شوند.
در عراق، به ازای هر یکصد هزار نفر از جمعیت این کشور ۳۲ میلیونی یک کرسی تعریف شده و پارلمان ۳۲۹ کرسی دارد. در ترکیه، به ازای هر ۱۴۰ هزار نفر یک کرسی در پارلمان وجود دارد و این کشور ۸۲ میلیون نفری ۶۰۰ کرسی دارد اما در ایران که جمعیت آن با ترکیه برابری می‌کند، به ازای هر ۲۷۳ هزار نفر یک کرسی داریم و مجلس شورای اسلامی، ۲۹۰ کرسی دارد. شاید اگر در شرایط فعلی پیشنهاد افزایش تعداد کرسی‌ها مطرح شود، خیلی‌ها بگویند تأمین هزینه افزایش تعداد نمایندگان دست کم در شرایط فعلی میسر نیست. اما موضوعی که از این مهم‌تر است، اشاره به چنین واقعیتی است که اگر پارلمان، کارآمد و توانمند نباشد و نمایندگان نتوانند به وظایف خود عمل کنند، حتی دو برابر و سه برابر کردن تعداد کرسی‌ها، نمی‌تواند دردی را درمان کند. چرا که اولاً معضل اصلی در مجلس ایران، بحث فیلترها و نظارت‌هایی است که مانع از ورود بسیاری از نیروهای توانمند به مجلس می‌شود و دوم اینکه اساساً در ساختار سیاسی و حکومتی ما، هنوز هم تابعیت از قانون و  احترام به جایگاه نظارتی مجلس، نه تنها از سوی دولت، بلکه از طرف نهادهای حاکمیتی دیگر، قوه قضائیه، نیروهای نظامی، رسانه‌ها و دیگران، پذیرفته نشده است و یک نماینده، یا به خاطر دلایل منفعت و مصلحت شخصی در مورد مسائل مختلف به شکل حُر و آزادانه موضع نمی‌گیرد یا اینکه اگر موضع بگیرد، نه تنها فرد و نهادی از او حمایت نمی‌کنند، بلکه در دور بعدی انتخابات نیز، براحتی با سد رد صلاحیت روبه‌رو شده و از ورود به مجلس باز می‌ماند.
مقایسه جایگاه پارلمان و اهمیت آن در نظام سیاسی بین سه کشور ایران، ترکیه و عراق، این واقعیت را به نمایش می‌گذارد که در عراق، پارلمان به‌عنوان یک نهاد قدرتمند که تعیین‌کننده نخست‌وزیر و رئیس جمهوری کشور است، عملاً کانون قدرت و نظارت است. اما در میدان عمل، مشکلاتی همچون سهم‌خواهی و دموکراسی توافقی در کنار ریشه دواندن فساد در ارکان نهادهای سیاسی و احزاب، بخش قابل توجهی از نیروی اثرگذاری پارلمان عراق را گرفته است.
در ترکیه، با توجه به تغییر نظام سیاسی این کشور از پارلمانی به ریاستی، پارلمان از توان و قدرت تعیین‌کنندگی پیشین برخوردار نیست اما جایگاه اجتماعی، توان اثرگذاری بر هدایت افکار عمومی، رسانه و جامعه، هنوز هم سر جای خودش است و از این گذشته، «نماینده مجلس» در فرهنگ سیاسی و حوزه عمومی ترکیه، یک صدای رسا و چشم ناظر است که می‌تواند بدون ترس و واهمه، در مورد همه مسائل کشور اظهار نظر کند. در سالیان اخیر، در ترکیه نیز لطماتی به فرهنگ دموکراسی وارد شده و بخش قابل توجهی از قدرت پارلمان، قربانی نگرش تمامیت‌خواهانه ائتلاف حزب عدالت و توسعه و حزب حرکت ملی شده است. اما هنوز هم در مسائل مهمی همچون اصلی‌ترین مأموریت پارلمان یعنی قانونگذاری، نظارت بر بودجه، مداخله نظامی در کشورهای دیگر، ارائه بسته‌های اصلاح‌گرانه برای رفع مشکلات دستگاه قضا، حوزه بهداشت و آموزش و حوزه‌های دیگر، پارلمان یک نهاد اثرگذار و مهم است. در ایران، علاوه بر آنکه اختیارات و توان مجلس در مقایسه با عراق و ترکیه در سطح پایین‌تری است در همان حوزه نسبتاً محدود هم، دست کم در یک دهه اخیر، مجلس شورای اسلامی همواره روندی رو به پایین را طی کرده و به طور نسبی اما مشهود، علاوه بر کارکرد، اعتبار خود را نیز از دست داده است. علاوه بر مشکل نظارت استصوابی که حتی یک دهم آن در پارلمان‌های عراق و ترکیه دیده نمی‌شود، مشکل دیگری هم در سالیان اخیر برجسته شده که حاکی از بدعت‌های مجمع تشخیص مصلحت، پاسخ‌گو نبودن دولت، قوه قضائیه و نهادهای دیگر به مجلس است و علاوه بر این بخشی از نیروهای سیاسی، با استفاده از انواع و اقسام ابزارها، نه تنها اجازه نمی‌دهند که مجلس وظایف خود را بدرستی انجام دهد، بلکه زمینه آن را فراهم می‌کنند که نمایندگان نه در مسیر خواست و مطالبات مردم بلکه در خدمت منافع حزبی و جناحی آنان، گاه به حرف بیایند و گاه خاموش شوند. با نگاهی به سخنرانی‌ها و نطق بخش قابل توجهی از نمایندگان مجلس در ایران، این واقعیت تلخ را به وضوح می‌بینیم که میزان دانش، تخصص، شناخت حوزه‌های مرتبط با کمیسیون‌های مختلف، به‌روز بودن، تسلط بر وظایف و تعهد در قبال رأی‌دهندگان، در حد بسیار نازل و ناچیزی است و کم نیستند نمایندگانی که مجلس را به چشم بازارمکاره‌ای برای معامله، تبانی و توافق‌هایی نگاه می‌کنند که خروجی آن، تأمین منافع فردی و باندی باشد و نه اندیشیدن به خواست و مصلحت مردم و کشور.
وقتی که از حیث میزان اعتبار، کاریزما و توان نظارتی و حقوقی، به بررسی وضعیت پارلمان در سه کشور مزبور می‌پردازیم، می‌توانیم این واقعیت را به وضوح مشاهده کنیم که برای ارزیابی جایگاه پارلمان، صرفاً نمی‌توان به توصیف جایگاه حقوقی و اختیارات پرداخت و به نظر می‌رسد چند و چون و ماهیت برگزاری انتخابات پارلمان، یک مقوله بسیار مهم و حیاتی است.
در یک جمع بندی کلی باید گفت: در کشورهایی که به نظام انتخاباتی و فعالیت پارلمانی آنها اشاره شد، فعالیت سیاسی، تشکیل احزاب، مراجعه به رأی مردم، برگزاری انتخابات و تشکیل مجلس، نزدیک به یک سده سابقه و پیشینه دارد. با این حال، هنوز هم در حوزه‌هایی همچون برقراری عدالت، ایجاد نظام کارآمد سیاسی و اجرایی، تثبیت دموکراسی و مردم‌سالاری و رسیدن به سطح قابل قبولی از توسعه سیاسی، فاصله‌ای بسیار طولانی وجود دارد و دموکراسی و پارلمان، جسم و کالبد دارد، اما یا بی‌جان و فاقد روح یا نزار و نیمه جان.

برش
پارلمان‌های آنکارا، بغداد و تهران از دیروز تا امروز

در کشور عراق، نخستین مجلس نمایندگان در سال ۱۹۲۵ میلادی به دستور پادشاه وقت ملک فیصل اول تشکیل شده اما از آن دوران تا اعلان جمهوری در سال ۱۹۷۰ و سپس کودتای صدام حسین تا پایان دوران بعث، پارلمان هیچگاه نقش مهم و تعیین‌کننده‌ای نداشته است. ولی از سال ۲۰۰۳ میلادی و دوران تأسیس عراق نوین تاکنون، پارلمان، به یک نهاد قدرتمند تبدیل شده که علاوه بر قانونگذاری، اختیارات مهمی همچون تعیین نخست‌وزیر و رئیس جمهوری را نیز در دست دارد. در ایران نیز در هر دو دوره پهلوی، مجلس، هیچگاه نتوانست به یک نهاد قدرتمند و تعیین‌کننده تبدیل شود و سنت قدرت پادشاهی، توان و اختیارات نظامی او و عامل حیاتی و مهمی به‌نام ثروت نفتی، عملاً مجلس را بی‌خاصیت و ناتوان کرد. اما پس از پیروزی انقلاب و تأسیس نظام جمهوری اسلامی، در ایران نیز میزان قدرت و اهمیت مجلس، نسبت به دوران پهلوی تغییر کرد. با این تفاوت که در ایران، تعیین رهبر و رئیس جمهوری در ید اختیارات مجلس نیست و فقط وزرا و برخی مقامات دیگر هستند که باید از نمایندگان، رأی اعتماد بگیرند. با این حال، سه رکن مهم قانونگذاری، نظارت و حق اظهار نظر نمایندگان در مورد همه امور، از حوزه‌های اختیارات نمایندگان در مجلس ایران است که البته در دو دهه اخیر، به طور مداوم، شاهد ضعیف‌تر شدن مجلس در تمام این حوزه‌ها بوده‌ایم. در ترکیه و عراق نیز در مورد نقش، جایگاه و قدرت پارلمان شاهد تغییرات مهمی بوده‌ و هستیم. واقعیت این است که در تاریخ قریب به یک سده جمهوری ترکیه، آنچه که به نقطه ضعف پارلمان این کشور تبدیل شده، دو موضوع بوده است: نخست بروز چند کودتای نظامی مهم در سالیان ۱۹۶۰ میلادی و1997 میلادی. عامل دوم، تشکیل دولت‌های ائتلافی ضعیف بوده که مشکلات و آسیب‌های آنها به ساختار احزاب ترکیه ربط داشته و نه به ساختار مجلس و قانون اساسی. در ترکیه، پارلمان همواره نهادی معتبر، قدرتمند و شایان احترام بوده و تا پیش از تحولات جدید سالیان اخیر، تعیین رئیس جمهوری با نمایندگان مجلس بود. اما حالا که نظام ترکیه از پارلمانی به ریاستی تغییر کرده، بخش قابل توجهی از قدرت پارلمان به رئیس جمهوری منتقل شده و در ترکیه نیز، پارلمان، از کارآیی و نفوذ گذشته برخوردار نیست. اما قانونگذاری، نظارت و اظهارنظر، هنوز هم در ساختار سیاسی ترکیه از نمادهای مهم قدرت و نفوذ سیاسی نمایندگان است.