از تفکیک قوا تا ساختارهای سیاسی و اجتماعی ایران

یوسف ناصری
 روزنامه نگار
به‌طور کلی، حقوق به دو بخش حقوق عمومـی و حقـــوق خصوصی تفکیک شده است. در حقوق عمـــومی، قـــواعـد میان دولت و مردم مــورد بررسی قرار می‌گیرد و حقوق خصوصی، مربوط به قواعد میان افراد جامعه است. حقوق عمومی، شاخه‌های مختلفی از جمله حقوق اساسی، حقوق اداری و حقوق کار را در برمی‌گیرد و حقوق اساسی، رابطه میان حکومت و مردم را تنظیم کرده و وظایف نهادها و دستگاه‌های دولتی و حاکمیتی را معین می‌کند. در گفت‌و‌گوی «ایران» با دکتر سیدمحمد هاشمی، حقوقدان و استاد برجسته حقوق اساسی، نظام‌های سیاسی رایج در دنیا از منظر حقوق اساسی بررسی شده و تا حد امکان وضعیت ساختارهای حقوقی و سیاسی موجود در ایران به بحث گذاشته شده است. گفت‌و‌گوی ما با این استاد حقوق اساسی و مؤلف کتاب‌های «حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران» و «حقوق بشر و آزادی‌های اساسی» را می‌خوانید.
 موضوع بحث ما درباره پارلمان و نقش آن و همینطور رأی مردم است و از آنجا که جنابعالی در حوزه حقوق اساسی صاحبنظر هستید می‌خواهیم در این زمینه نکاتی مطرح شود. ریشه کلمه فرانسوی «پارلمان» از صحبت کردن گرفته شده و امروزه هم در مجلس یا پارلمان کشورهای مختلف، همین صحبت کردن و اظهار نظر نمایندگان احزاب و شخصیت‌های سیاسی راجع به موضوعات مختلف اهمیت دارد. به نظر شما، به چه علت با گذر زمان، اظهار نظر و تبادل فکری در مجلس و پارلمان، اهمیت زیادی پیدا کرد؟
در جریان تاریخ، حکمرانی تحت تأثیر تدابیر قراردادی و عقلایی قرار گرفته و حکومت تک نفره، به حکومت جمعی تبدیل شده است اما چون سؤال شما راجع به پارلمان و نظام پارلمانی است، من بعداً آن را مورد تأکید قرار می‌دهم.
ما اول باید مشخص کنیم که تفکیک قوا چه چیزی است و چه پیامی دارد. تفکیک قوا یعنی تکه تکه کردن و تقسیم قدرت حاکم بر جامعه و به این دلیل مطرح شد که وقتی حاکم در رأس قدرت قرار می‌گیرد، اگر یکه تاز باشد و همه قدرت به یک جا ختم شود، تبدیل به استبداد می‌شود. در سده‌های گذشته متفکران کشورهای فرانسه و بریتانیا متوجه بودند که قدرت، فساد می‌آورد. از این رو، منتسکیو متفکر فرانسوی به‌طور مشخص موضوع تفکیک قوا را مطرح کرد و اعتقاد داشت به‌وسیله قدرت، باید جلوی قدرت را گرفت. با تحولاتی که در اروپایی‌ها ایجاد شد به این نتیجه رسیدند که وقتی قدرت فساد می‌آورد باید با تفکیک قوا، با آن مقابله کرد. بنابراین، در ابتدا تفکیک قوا در اروپا متداول شد و بعداً در کشورهای دیگر رواج پیدا کرد. با این حال، در کشورهای مختلف، تفکیک قوا از نظر ترتیبی، شکلی و رفتاری، متفاوت بوده و نظام‌های سیاسی متفاوتی ایجاد شده است.
به‌طور کلی در دنیا، سه نوع نظام سیاسی یعنی «نظام ریاستی»، «نظام پارلمانی» و «نظام هیأت مدیره» وجود دارد. برای مثال در نظام ریاستی، رئیس جمهوری مرکز قدرت بوده و قوه اجرایی در اختیار یک نفر است.
در همان نظام ریاستی و مثلاً نظام سیاسی ایالات متحده، رئیس جمهوری وجود دارد اما دو مجلس نمایندگان و سنا هم فعالیت کرده و قدرتمند هستند.
بله. الان همه کشورهای دنیا دارای چنین حالتی هستند و مجلس دارند. اما در نظام‌های ریاستی، مدیر اجرایی کشور، رئیس است و در این نظام، معمولاً رئیس‌جمهوری رئیس است. از نظر هنجاری، تقسیم قوا لازم بوده و خوب است. چرا که قدرت، ذاتاً موجب فساد می‌شود و برای جلوگیری از فساد که حق مردم است، قدرت را تفکیک می‌کنند و تفکیک قوا در اکثر کشورهای دنیا، زینت بخش نظام سیاسی شده است.
اولاً هر قوه، کاری را انجام می‌دهد و یک قوه، قوه تقنینی یا مقننه است که وظیفه آن، تصویب قانون و راهنمای جامعه است و جامعه باید نماینده داشته باشد. مردم، نمایندگان خود در پارلمان را انتخاب کرده و آنها قانون و ضابطه و معیار تصویب می‌کنند. اما فعالیت‌های اجرایی شامل کارهای مختلف از جمله کارهای پلیسی و مرتبط با مالیات و دارایی است و یک عده باید مسئولیت انجام این کارها را به عهده داشته باشند و یک قوه دیگر، قوه قضائیه است. تفکیک قوا، اولاً از فساد قدرت، جلوگیری می‌کند و ثانیاً منطقی هم هست. یعنی کارها به‌صورت تخصصی انجام می‌شود. چرا که تدوین قانون با اجرای قانون با همدیگر فرق دارند یا امر قضایی با امر اجرایی با همدیگر فرق دارند. بر این اساس است که تفکیک قوا، پیام دارد و ماحصل و نتیجه آن، پدیداری قوای حاکم یعنی مقننه (تدوین و تصویب قانون)، مجریه (اجرای قانون و مدیریت جامعه) و قضائیه است. از نظر ساختاری هم، یعنی تفکیک قوا باشد و مردم آرامش داشته باشند. از لوازم و الزامات آن، این است که مردم، حاکم را انتخاب کنند و حاصل این قضیه، دموکراسی است. لذا دموکراسی، نعمتی است که بر اساس آن مردم، حکمرانان خودشان را انتخاب می‌کنند.
اما تفکیک وظایف اقتضا می‌کرد قوای مقننه و مجریه که ریشه مردمی یا قانونی دارند، هر کدام وظیفه خودشان را انجام بدهند. اما چون ظلم و ستم اتفاق می‌افتد باید نظام قضایی هم وجود داشته باشد.
علاوه بر نظام ریاستی که به آن اشاره شد، به نظر شما نظام‌های سیاسی پارلمانی و هیأت مدیره‌ای چه ویژگی‌هایی دارند؟
در نظام  پارلمانی، رئیس تحت نظر مجموعه حکومتی مردم سالار یا با ریشه مردمی است که پارلمان نام دارد. کار پارلمان، تدوین قوانین و تدابیری است که راهنمای اداره کشور است.
در نظام پارلمانی مثل انگلستان، تصمیم گیرنده و تدوین کننده، پارلمان است. یک نوع دیگر حکومت، نظام هیأت مدیره است. از آنجا که گاهی اوقات چند گروه در قدرت باشند یک هیأت مدیره ایجاد می‌کنند. در نظام هیأت مدیره، یک هیأت به اداره جامعه می‌پردازد.
 اروپا چه تجربه‌ای را از سر گذرانده که پارلمان‌های این قاره، نقش مهمتری دارند و نقش پارلمان نسبت به قوه مجریه برجسته‌تر است؟
در بعضی کشورها، قوه مجریه قوی‌تر است و در برخی کشورها نیز قوه مقننه قوی‌تر است. اما آنچه مسلم است اینکه مردم، اصل هستند. چرا که اداره امور جامعه، از آن مردم است یعنی حکومت بر مردم  و برای مردم است.
در تجربه قاره اروپا، علاوه بر اینکه پارلمان هر کشور به نوعی تقویت شده و نقش برجسته تری در اداره کشور دارند، پارلمان اروپا هم تشکیل شده و یک نهاد رسمی قانونگذاری در اتحادیه اروپا به شمار می‌رود چه ضرورتی وجود داشت که علاوه بر پارلمان‌ها، مردم کشورهای این اتحادیه هم رأی بدهند و نمایندگان پارلمان اروپا را هم انتخاب کنند؟
کشورهای مختلف با همدیگر همسایه هستند و هر کشوری، اولاً مستقل است و استقلال سرزمینی، اداری و قضایی دارد. لذا هر کشوری یک سامانه تقنینی، اجرایی و قضایی دارد. به طور کلی چند نوع حکومت و نظام حکومتی وجود دارد. برای مثال، انگلستان نظام سلطنتی دارد و فرانسه نیز دارای نظام جمهوری است.
کشورها مستقل شده‌اند اما همسایگی، مراوده و ارتباطات، اقتضا  می‌کند که کشورها با همدیگر همکاری و همیاری داشته باشند و هم‌افزایی اتفاق بیفتد. به همین دلیل در قرن بیستم، نهادهای بین‌المللی ایجاد شدند و کشورها در عین داشتن استقلال، با هم همراهی می‌کنند.
در ابتدا جامعه ملل ایجاد شد و بعد هم سازمان ملل. از طرف دیگر، تعدادی از کشورهای قاره اروپا توانستند اتحادیه اروپا را تشکیل بدهند.
در کشورهای توسعه یافته، مشارکت مردم در انتخابات در حد 50 درصد و 40 درصد است. آیا شهروندان آن کشورها مطمئن هستند که نظام دموکراتیک‌شان پا بر جا می‌ماند و رأی نمی‌دهند یا اینکه بنا به دلایلی از رأی دادن دلسرد شده‌اند؟
دموکراسی، الفبای مدیریت در همه کشورها است. دموکراسی یعنی مردم سالاری. اصطلاح دموکراسی از دو کلمه یونانی دموس(مردم) و کراتوس(مدیریت) گرفته شده است. در کشورهای توسعه یافته، توازن قدرت برقرار شده و نظارت‌هایی در نظر گرفته شده تا جلوی تمرکز قدرت گرفته شود. از طرفی ما نمی‌توانیم تحولات اجتماعی و سیاسی را نادیده بگیریم. در ابتدا انسان‌ها جاهل بوده‌اند ولی در جریان تاریخ، تحول ایجاد شده و الان تدبر وجود دارد. حتی سعدی، گفته که: «هر عیب که سلطان، بپسندد هنر است» یعنی اگر سلطان جنایت هم انجام بدهد برای او امتیاز قائل می‌شوند.
اما در دنیای امروز، حاکم نمی‌تواند مرتکب  اشتباه شود. امروزه اگر یک مقام یا وزیر، کار نامناسبی انجام بدهد، نمایندگان او را استیضاح می‌کنند یا دادگاه تشکیل می‌شود و آن فرد خطاکار را مورد محاکمه قرار می‌دهد.
اصولاً مشارکت مردم، نسبی است و مطلق نیست و نمی‌توان انتظار داشت که در کشورهای دموکراتیک، همه مردم در انتخابات مشارکت داشته باشند. در مجموع، مشارکت مردم یک مبنای مدبرانه برای اداره امور جامعه است اما درصد مشارکت بستگی به وضعیت جامعه دارد. در جایی که مردم، تدبیری ندارند ما می‌توانیم از نظر سیاسی آسیب شناسی کنیم و ببینیم چه اِشکالاتی وجود دارد.
در مقاله‌ای که در سال 1391 با عنوان عوامل هنجاری و ساختاری قانونگذاری در نظام جمهوری اسلامی ایران منتشر کرده بودید، به این موضوع اشاره کرده‌اید که قانونگذاری در ایران به دلایل سیاسی، اجتماعی و اقتصادی، دارای ساختار ویژه و خاصی است. در انتخابات مجلس، مردم عمدتاً سعی می‌کنند به افراد فامیل یا هم‌قبیله رأی بدهند یا در حوزه‌های انتخابیه دارای چند شهر، به همشهری خودشان رأی بدهند و نه به فرد کارآمد یا کارآمدتر. بنا به چه علت مردم، به این شکل رأی می‌دهند؟
ما در ایران، یک خارجی یا یک شهروند کشور اروپایی و امریکایی را برای رئیس جمهوری انتخاب نمی‌کنیم و رئیس جمهوری باید ایرانی باشد. اما موضوع خودی و بیگانه را نمی‌توانیم در جامعه ایران انکار کنیم.
در کشور ما یک فرد که استاندار یا رئیس است، به قوم و خویشان خودش مسئولیت‌هایی می‌دهد. این موضوع، جنبه اخلاقی و اجتماعی دارد و قابل ارزیابی است. اما واقعیت این است که کاری که انجام می‌شود امانت است. یعنی مسئولیتی که به فرد داده می‌شود ارث پدرش نیست و امانتی در اختیار آن فرد است. این جنبه اجتماعی و اخلاقی، بتدریج این مسیر را طی می‌کند و من نمی‌توانم دستور بدهم که این نوع رفتار کاهش پیدا کند.
منظور این است که به شکل قبیله‌ای و بر مبنای همشهری گری رأی ندهند و فرد یا شایستگی بالاتر را انتخاب کنند.
ما نمی‌توانیم خویشاوندی و قومیت را در عمل نادیده بگیریم. به هر حال واقعیت‌های جامعه ما این طور است. برای مثال می‌گویم دختر و پسری که هر دو دانشجوی من بودند به همدیگر علاقه‌مند شده و می‌خواستند ازدواج کنند. پدر آن دختر، بازاری بود و پدر آن پسر، کارگر بود.
این دو دانشجو، من را واسطه کردند که این ازدواج سر بگیرد. آن پدر که بازاری بود با لفظ بدی می‌گفت که من به این خانواده دختر نمی‌دهم. ما اگر به خویشاوندان و اقوام خودمان نگاه کنیم، از این نوع آدم‌ها می‌بینیم که خودشان را خیلی بالاتر می‌دانند. این موضوع، جنبه جامعه شناختی دارد و خودخواهی‌ها، علاقه مندی‌ها و پارتی بازی‌ها وضعیت خاصی را ایجاد می‌کند و آن انتظاری که ما داریم عملاً برآورده نمی‌شود.
با توجه به اینکه در مناسبات اجتماعی در جامعه ما، رابطه قوی‌تر از ضابطه است و افراد جامعه، به‌صورت کامل قانون را رعایت نمی‌کنند. وضعیتی که در رأی دادن در زمان انتخابات وجود دارد و افراد رأی دهند، همشهری خودشان یا هم‌قبیله خودشان را انتخاب می‌کنند و در حقیقت فرد مناسب‌تر و کارآمد را انتخاب نمی‌کنند، بدون پیامدهای منفی نیست.
آیا مردم در نهایت به این نتیجه خواهند رسید که در دوره‌های بعدی انتخابات، به فرد کارآمد رأی بدهند و نه اینکه الزاماً به هم‌قبیله و همشهری خودشان رأی بدهند؟
ما درباره جلوه‌های هنجاری و ساختاری این قضایا بحث کردیم ولی اینکه مردم به چه شکل رأی می‌دهند مربوط به عامل و جنبه رفتاری است. فرض کنید من قدرت و مسئولیتی دارم و پسر خودم، به‌دنبال پیدا کردن کار است. در این ساختار اجتماعی  این که خویشاوند گماری و پارتی بازی، رفتار افراد را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد و باید در جامعه تحول به وجود بیاید تا این نوع رفتارها، کاهش پیدا کند. در حقیقت، شما دارید آسیب شناسی می‌کنید ولی ما نمی‌توانیم بسرعت در این نوع رفتارهای مردم و افراد جامعه، دگرگونی ایجاد کنیم تا به طور مطلق خویشاوند گماری و پارتی بازی نکنند.
در مدت 40 سال بعد از انقلاب، انتخابات 10 دوره مجلس برگزار شده و انتخابات دوره یازدهم در راه است. آیا واقعاً عبرت گرفتن از رأی دادن‌های این دوره‌ها کافی نبوده و الزاماً باز باید بیش از این  زمان بگذرد تا به طور مناسب در انتخابات رأی بدهیم؟
بله. بالاخره باید در جامعه تحول رخ بدهد تا شیوه رأی دادن مردم تغییر کند. چرا که از نظر عقلی، وجدانی و اخلاقی باید تحول به وجود بیاید. این وضعیت، جنبه جامعه شناختی دارد.
آنچه مسلم است اینکه گذر زمان، تحول فکری را ایجاد می‌کند ولی ما نباید انتظار داشته باشیم که مردم به بهترین شکل رأی بدهند.
اگر رأی دادن مردم کشور ما با مردم کشورهای توسعه یافته را با همدیگر مقایسه کنیم، آیا مردم ما دقیقاً می‌دانند با رأی خودشان چه اتفاقی را رقم می‌زنند؟
 همه این امور نسبی است. می‌خواهم تأکید کنم که این موضوع، جنبه جامعه شناختی دارد و با گذشت زمان، تغییر اتفاق می‌افتد. درباره این جنبه‌ها نمی‌توان از جنبه حقوقی بحث کرد بلکه جنبه جامعه شناختی دارد. وقتی که انقلاب شد من شاهد خیلی چیزها بودم. اما مردم در این مدت خیلی متحول شده‌اند و نسبت به 40 یا 50 سال پیش، تحول زیادی ایجاد شده.
وقتی با این وضعیت که اکثریت رأی دهندگان به همشهری و هم‌قبیله‌ای رأی می‌دهند، نمایندگانی که انتخاب می‌شوند در همین مجلسی که تشکیل می‌شود چه رفتاری خواهند داشت؟
اگر کسانی، خودی را مقدم بدارند امین نیستند و در امانت، خیانت می‌کنند. اما باید تحول در جامعه اتفاق بیفتد. وقتی امانتی در دست ما هست، نباید به آن خیانت کنیم ولی خیانت در امانت، چیزی است که متداول شده. درباره اینکه چقدر خیانت در امانت متداول شده می‌توان گفت فرضاً در یک جا کمتر و در جای دیگر بیش‌تر است.
شما به‌عنوان استاد حقوق اساسی فعالیت نمایندگانی را که به همین شکل فعلی توسط مردم انتخاب می‌شوند چگونه ارزیابی می‌کنید؟
من وقتی نگاه می‌کنم می‌گویم چرا اینطور است و دیگری هم ممکن است بگوید چرا اینطور است. اما آن چیزی که باید وجود داشته باشد مبنای ماست. از جنبه اجتماعی، باید زمان بگذرد تا تحول به وجود بیاید ولی از نظر اخلاقی، نمایندگان مجلس باید بدانند که این مسئولیت، یک امانت است.