مسأله فصل هفتم منشور ملل متحد و ماده 42

علیرضا عبداللهی
حقوقدان
 علی باقری کنی، دبیرستاد حقوق بشر قوه قضائیه و معاون تیم مذاکره‌کننده جمهوری اسلامی ایران در مذاکرات با 1+5 در خصوص برنامه هسته‌ای ایران (29 مهر 1386 تا 14 شهریور 1392) اخیراً در برنامه دست خط صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران در پاسخ به راستی آزمایی این موضوع که «اینکه می‌گویند ما زیر فصل هفتم منشور بودیم و از جنگ نجات پیدا کردیم» اظهاراتی به این قرار داشتند: «آنهایی که این مطلب را بیان می‌کنند یا نمی‌دانند یا کم لطفی می‌کنند. فصل هفتم منشور فصلی است که اجبار در اجرای آن است. ماده 41 آن درباره تحریم‌های سیاسی و اقتصادی است. ماده 42 درباره جنگ است. با رایزنی که با روس‌ها و چینی‌ها انجام شد یک اتفاق ظریف حقوقی رخ داد. این اتفاق این بود که بحث ما این بود شما که می‌خواهید قطعنامه بدهید چرا می‌خواهید به فصل هفت بیایید؟ گفتند برای اجبار به فصل هفت می‌آییم. گفتیم اگر اجبار می‌خواهید باشد بگویید ماده 41، نگویید فصل هفت! چون اگر فصل هفت بگویید امریکایی‌ها با استفاده از همین فرصت، بدون مشورت و هماهنگی با شما می‌توانند سراغ ماده 42 هم بروند. وقتی این را بیان کردیم این نکته را قبول کردند و آنها بیان کردند فصل هفت نشود، بلکه ماده 41 شود. ماده 41 تحت فصل هفت هست و قطعنامه تحت فصل هفت نیست. اگر قطعنامه تحت فصل هفت بود ماده 42 هم ذیل آن بود. اتفاقاً بند 38 قطعنامه 1929 تصریح به این دارد؛ می‌گوید اگر ایران هیچ یک از اینها را اجرا نکرد نمی‌توان از ظرفیت ماده 42 فصل هفت استفاده کرد. در قطعنامه این را بیان کردند.»
 از این اظهارات اینگونه برمی‌آید که ظاهراً دو مسأله مورد تأکید بوده است: اولاً برنامه هسته‌ای ایران هیچگاه موضوع فصل هفتم منشور ملل متحد نبوده است و ثانیاً در قطعنامه‌های شورای امنیت مسأله ماده 42 و اجازه توسل به زور طبق آنها نیامده است.
مسأله اول: به منظور بررسی ابعاد حقوقی بین‌المللی دقیق این دو مسأله مناسب است گذری بر قطعنامه‌های مصوب شورای امنیت در خصوص برنامه هسته‌ای ایران داشته باشیم. قطعنامه‌های شورای امنیت را در دو بازه زمانی قبل و پس از برجام می‌توان طبقه‌بندی کرد: اول در دوره زمانی سال های 2006 (ارجاع برنامه هسته‌ای ایران به شورای امنیت توسط آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در تاریخ 18 اسفند 1384 برابر با هشتم مارس 2006 انجام گرفت) تا سال 2015 (تفاهم برجام و تأیید آن توسط شورای امنیت) و دوم در دوره زمانی پس از سال 2015. در دوره اول متعاقب صدور یک بیانیه ریاستی، مهم‌ترین قطعنامه‌هایی که به تصویب رسیدند عبارت بودند از: قطعنامه 1696 (۳۱ ژوئیه ۲۰۰۶) که ذیل «ماده 40 از فصل هفتم منشور سازمان ملل متحد» تصویب شد. در این قطعنامه شورای امنیت ضمن دادن اولتیماتوم با عبارات غیرالزام آور از جمهوری اسلامی ایران درخواست نمود تا درخواست‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (با تأکید بر موضوع تعلیق غنی سازی) را اجرایی نماید. به‌دلیل عدم اجرا این قطعنامه شورای امنیت متعاقباً قطعنامه‌های دیگری را صادر نمود که ضمن بسط درخواست‌ها از ایران (با عبارات الزام آور) تحریم‌های هسته‌ای، نظامی، اقتصادی و موشکی را علیه ایران اعمال نمود. مهم‌ترین این قطعنامه‌ها عبارت بودند از قطعنامه‌های 1737 (23 دسامبر 2006)، 1747 (24 مارس 2007)، 1803 (3 مارس 2008) و 1929 (9 ژوئن 2010). کلیه قطعنامه‌ها ذیل «ماده 41 از فصل هفتم منشور سازمان ملل متحد» تصویب شدند. بر هر حقوقدان بین‌المللی روشن است که ماده 41 همانگونه که در قطعنامه‌های مذکور آمده است، بخشی از «فصل هفتم منشور سازمان ملل متحد» است و کلیه تجویزات و تحریم‌های اعمالی علیه جمهوری اسلامی ایران در این دوره (به استثناء قطعنامه 1696) براساس ماده 41 از این فصل به تصویب رسیده‌اند و بر همین اساس درحدود یکصد دولت عضو ملل متحد این قطعنامه‌ها را در سطح ملی اجرایی می‌نمودند.
مساله دوم: با توجه به بررسی متن قطعنامه‌ها و همراه با جناب باقری می‌توان بیان داشت که در هیچ کدام از قطعنامه‌های شورای امنیت به ماده 42 از منشور ملل متحد استناد نشده است، ماده‌ای که اجازه توسل به زور را می‌دهد. با این حال، این به این معنا نیست که با تمسک به برخی عبارات و سیاق قطعنامه‌های مصوب امکان حقوقی توسل به زور با استناد به قطعنامه‌های قبلی به طور کلی وجود نداشت. برخی از حقوقدانان (عمدتاً غربی و امریکایی) تلاش داشتند تا با ارائه تفاسیر موسع این مبنا را اثبات نمایند. بخش مهمی از قطعنامه‌های شورا مربوط به اقدامات یا همان تحریم‌ها هستند. باتوجه به تجویزاتی که شورای امنیت تصویب کرده بود، شورا از دولت‌ها می‌خواست تا اقدامات مقتضی را اتخاذ نمایند. متأسفانه باتوجه به ادبیات مبهمی که در برخی مفاد قطعنامه‌های شورا وجود داشت، دولت‌های غربی اقدامات یکجانبه‌ای را با ابتنای بر این مفاد (که منبعث از بخش اول و سوم قطعنامه‌ها یعنی بخش‌های «مبانی» و «اقدامات» است) اعمال و اجرا نمودند. به طور مثال، شورا در قطعنامه 1929 در بخش مبانی قطعنامه خود اشاره کرده بود «با درک اینکه دسترسی به انرژی‌های گوناگون و قابل اعتماد برای حفظ رشد و توسعه ضروری است، ‌در عین حال اعلام می‌دارد باتوجه به ارتباط بالقوه بین درآمدهای ایران از بخش انرژی و تأمین مالی فعالیت‌های حساس اشاعه هسته‌ای و به علاوه اینکه مواد و تجهیزات فرآیند شیمیایی برای صنعت پتروشیمی معمول‌تر از تجهیزات و موادی است که برای فعالیت‌های حساس چرخه سوخت هسته‌ای است.»
با بررسی رویه شورای امنیت در توسل به ماده 41 منشور و تجویز اقدامات تحریمی، این نتیجه حاصل می‌شود که شورای امنیت با استناد به ماده 41 به‌صورت بخشی و کلی، محدودیت‌هایی علیه برخی مناطق تجویز می‌کند. باتوجه به رویه فوق، می‌توان افزود، شورای امنیت طیف بسیار جزئی از اقدامات محدودیت‌زا را علیه ایران در نظر داشت نه آنکه کل صنعت نفت و کشتیرانی ایران را تحریم کند، ولی بند مقدمه‌ای قطعنامه 1929 باعث شده بود تا بسیاری از کشورهای اروپایی، امریکا، استرالیا و حتی کانادا و غیره-تحریم‌های یکجانبه و غیرقانونی خود را با این قطعنامه توجیه نمایند.
آقای باقری به‌بند 38 قطعنامه 1929 استناد کرده‌اند. احتمالاً منظور ایشان بند 37 همان قطعنامه است. در بند 37 قطعنامه شورای امنیت آمده بود «در صورتی که گزارش [مدیرکل آژانس بین‌المللی انرژی اتمی] نشان ‌دهد [ایران] به قطعنامه‌های (2006)، 1747 (2007)، 1803 (2008) و این قطعنامه [1929] پایبند نبوده است، اقدامات مناسب بیشتر را بر اساس بند 41 فصل هفتم منشور سازمان ملل تصویب نماید تا ایران را به پایبندی با این قطعنامه‌ها و درخواست‌های آژانس ترغیب کند و شورای امنیت تأکید می‌کند که تصمیمات بیشتر در صورتی نیاز خواهند بود که چنین اقدامات اضافی ضروری باشند.» منظور شورای امنیت از این بند، این بود که کشورهای دیگر نمی‌توانند با تکیه بر این بند، متوسل به زور شوند. در واقع شورای امنیت با ذکر عبارت «تصمیمات بیشتر در صورتی نیاز خواهند بود که چنین اقدامات اضافی ضروری باشند» قصد داشت تا از تفسیر یکجانبه و توسل به زور علیه ایران جلوگیری نماید –و باتوجه به اینکه تجربه تلخ و غیرقانونی حمله نظامی و غیرقانونی امریکا و انگلیس به عراق را از سر گذرانیده بود- نمی‌خواست این بار نیز در مورد ایران  این تجربه تکرار و قطعنامه‌اش مورد سواستفاده قرار گیرد. با این حال، این تمام متن قطعنامه 1929 شورای امنیت نبود. برخی از بندهای این قطعنامه رنگ و بوی توسل می‌داد. به طور مثال، یکی از بندهای مقدماتی همان قطعنامه اشاره می‌داشت «هیچ چیزی در این قطعنامه دولت ها را مجبور به اتخاذ اقدامات فراتر از دامنه قطعنامه، از جمله توسل یا تهدید به توسل به زور نمی‌نماید.» عبارت «مجبور نکردن» در این بند از سوی برخی تعبیر به صلاحدید داشتن دولت ها شد و بر همین اساس با وجود اینکه مشخصاً تحریم‌های صنعت انرژی و مالی ایران در قطعنامه نیامده بود، امریکا و اتحادیه اروپا تحریم‌های مستقل مبتنی بر قطعنامه 1929 را در این بخش‌ها وضع کردند. همچنین در بند 9 قطعنامه 1929 در ارتباط با تحریم صادرات اقلام موشکی شورای امنیت به دولت ها اجازه داده بود که «کلیه اقدامات ضروری جهت پیشگیری از انتقال فناوری یا کمک‌های فنی به ایران در ارتباط با این فعالیت‌ها را بعمل آورند». عبارت «اتخاذ اقدامات ضروری» بسیار به عبارت مندرج در قطعنامه 678 شورای امنیت در مورد عراق مشابهت داشت که براساس آن توسل به زور صورت پذیرفت. البته یک تفسیر عادی از قطعنامه 1929 اجازه توسل به زور علیه ایران را نمی‌داد، اما اینکه در یک قطعنامه به ماده 42 استناد نشده باشد به این معنی نیست که الزاماً نمی‌توان از آن به‌عنوان مبنای توسل به زور بهره گرفت. شاید در کمتر قطعنامه شورای امنیت به این ماده استناد شده باشد و معمولاً مبنای توسل به زور در قطعنامه‌های شورای امنیت بعضاً با تمسک به سیاق عبارات مورد توجه بوده است.