فرصت سوزی اقتصادی با ارز ترجیحی

مهرداد حاجی‌زاده فلاح
مدرس علوم بانکی دانشگاه

​​​​​​​سیاست تخصیص ارز ترجیحی 4200 تومانی سیاست حمایتی بود که دولت قبل با توجه به جهش ارزی در اواخر سال 1396 و به‌دنبال آن افزایش قیمت‌ها، از بهار 1397 برای کنترل نوسانات بازار داخلی و افزایش قیمت، برای واردات کالاهای اساسی بویژه اقلام غذایی نظیر گندم، جو، برنج، گوشت، روغن و... در نظر گرفته بود. دولت سیزدهم، ادامه تخصیص ارز ترجیحی را با توجه به شرایط داخلی کشور و نیز شرایط بین‌المللی موجود و اینکه ممکن بود مسائل و بحران‌هایی را برای کشور ایجاد کند، صلاح ندانست.
این امر در قانون بودجه 1401 مورد توجه قرار گرفت که براساس این قانون ‌به دولت اجازه داده می‌شود در سال ۱۴۰۱ تا معادل سقف از طریق تأمین منابع مابه‌التفاوت ارز ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی، دارو و تجهیزات مصرفی پزشکی اختصاص دهد. همچنین، دولت باید برای کالاهایی که قصد داشت از سبد ارز ترجیحی حذف ‌‌کند، قبلاً ترتیبات قانونی جبران زیان رفاه مصرف‌کننده برای کالاهای اساسی را از طریق کالابرگ الکترونیکی و در امور پزشکی از طریق بیمه‌ها و به طرق جایگزین مطمئن به انجام برساند. در این سیاست، تلاش دولت این است که هزینه‌ای که در اثر اصلاحات به خانوارها تحمیل می‌شود جبران مناسب داشته باشد. 
تخصیص ارز ترجیحی، فساد نیز به همراه داشت، چرا که شرایط رقابت یکسان برای دستیابی به این ارز وجود نداشت و به طور مناسب و مطلوب، برای تجارت، توزیع نمی‌شد. به عبارت دیگر، نحوه تخصیص این ارز اهمیت بسیار زیادی داشت، زیرا به صورت عادلانه تقسیم نمی‌شد و بسیاری از تولیدکنندگان و تجار را با مشکل مواجه کرده است.
افت بهره‌وری و از بین بردن قیمت تعادلی
توزیع ارز ترجیحی، قیمت تعادلی کالاهای اساسی را نیز از بین می‌برد، چرا که با تخصیص این نرخ ارز باید نظارت نیز افزایش پیدا می‌کرد تا قیمت کالای وارداتی و قیمت مصرف کننده متناسب باشد و به صورت بهینه تخصیص یافته باشد؛ اما با کالاهای وارد شده با این ارز، در عمل کالاها با قیمت‌های مختلف به دست مردم می‌رسید و مشکلات فراوانی را ایجاد کرد.
کاهش بهره‌وری، یکی دیگر از مصایب این سیاست بوده است که از دو طریق ایجاد می‌کند. اولین مورد آن است که به دلیل رانت زیاد ایجاد شده، انگیزه تولید کاهش پیدا می‌کند و مورد دیگر آن است که با پرداخت این ارز، تعادل در چرخه تولید از بین می‌رود. سود یک‌شبه‌ای که این ارز برای برخی ایجاد می‌کند، موجب شد تا تعداد بسیاری از واردکنندگان برای دریافت ارز ترجیحی بزرگ‌نمایی کرده و با دریافت هرچه بیشتر این ارز، از اختلاف قیمت میان ارز دولتی و آزاد سوءاستفاده کنند. حذف ارز ترجیحی، موجب کاهش صف‌های طولانی برای دریافت این نرخ ارز، از بین رفتن رانت، ایجاد تعادل در قیمت‌ها و کاهش عرضه کالا با قیمت افزایشی از سوی فروشندگان خارجی می‌شود. واردات کالاهای اساسی با نرخ ارز ترجیحی در توزیع مشکل ایجاد می‌کرد و دستگاه‌های نظارتی مانند تعزیرات حکومتی، ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، ستاد تنظیم بازار و نهادهای دیگر را درگیر بررسی و نظارت کرده بود که این موضوع بوروکراسی اداری تجاری را افزایش می‌داد. با طی شدن تمام این مراحل باز هم عدالت در توزیع صورت نمی‌گرفت، با حذف ارز ترجیحی از واردات باید مراقبت لازم انجام شود تا این یارانه مستقیم به مصرف کننده تعلق بگیرد.
دولت برای تأمین ارز ترجیحی، ارز از بازار آزاد گرفته که نتیجه آن افزایش حجم نقدینگی و پیامدهای تورمی بوده است و واقعیت ارز ترجیحی در سه سال گذشته نشان داد که این ارز به دلیل اختلاف قیمت و رانت‌خیز بودن، مشکلات متعددی را نه تنها برای فعالان اقتصادی در جریان تجارت خارجی و تولید داخلی، بلکه حتی برای مردمی که هدف حمایتی این ارز بودند، ایجاد کرد.
همان‌گونه که تخصیص این ارز به فعالان اقتصادی مضرات خاصی داشت، حذف این ارز نیز فواید بسیاری در اقتصاد ایران دارد. کاهش تورم و کسری بودجه، حذف دست دلالان و رانت‌خواران و حذف قاچاق از فواید حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی به شمار می‌آید. با توجه به اینکه انتظارات تورمی در شکل‌گیری تورم نقش بسیار مهمی دارد، دولت باید با ساماندهی زنجیره توزیع و نظارت درست بر بازارها، این قسمت از تورم را کنترل کند.
فرصتی برای جبران کسری بودجه
یکی از فواید حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی، کاهش کسری بودجه است. با حذف ارز ترجیحی دیگر دولت مجبور به استقراض از بانک مرکزی و چاپ پول نیست. در این صورت بخشی از هزینه‌های دولت کاهش پیدا خواهد کرد که در نهایت کاهش کسری بودجه دولت را به همراه خواهد داشت.
اما در اقتصاد هر کجا که دخالت در قیمت صورت گیرد یا به نوعی قیمت دستوری اعمال شود، موجب فساد و رانت خواهد شد که ارز ترجیحی این بستر را برای دلالان فراهم کرد که با حذف ارز ترجیحی دست دلالان کوتاه خواهد شد. همچنین با حذف این ارز انگیزه برای قاچاق کالاها کاهش پیدا خواهد کرد که نتیجه آن قیمت تعادلی کالاها در اقتصاد داخلی خواهد شد.
در مجموع، بر‌اساس آنچه بیان شد مبنای محاسبه ارزش و عوارض تمامی کالاهای وارداتی که در سال 1400 با نرخ ارز ترجیحی بوده برای سال‌جاری به نرخ بازار که متغیر است، می‌باشد و در افزایش درآمد دولت از این محل مؤثر خواهد بود. راهکارهای مدیریتی این موضوع آن است که منابع ایجادشده از محل حذف ارز ترجیحی به پرداخت یارانه نقدی به اقشار آسیب‌پذیر و کمک به تولیدات ملی مبتنی بر برنامه مشخص تخصیص پیدا کند. همچنین در راستای مدیریت صحیح، ثبت سفارشات و جلوگیری از پیدایش زمینه‌های رانت‌جویی، نیازهای وارداتی تعیین شده و با دستگاه‌های درگیر با فرایند تخصیص ارز و واردات؛ هماهنگی انجام شود و سهم واردات در مقابل صادرات در بسته ارزی بانک مرکزی به‌منظور زمینه‌سازی برای بازگرداندن تمام ارزهای صادراتی به داخل کشور افزایش یابد.
در هر حال به نظر می‌رسد با توجه به شرایط داخلی کشور و تحولات بین‌المللی و منطقه‌ای، شایسته است همگی استادان و نخبگان کشور اعم از موافق یا مخالف سیاست‌های اقتصادی دولت با نگاهی دلسوزانه و در راستای منافع حداکثری جامعه ایرانی، دولت و نظام حکمرانی کشور را در جهت اجرای بهتر تصمیمات صحیح کمک کنند. یکی از پیش‌شرط‌های اصلی اصلاح ساختار بودجه دولت و برقراری توازن و تعادل میان منابع و مصارف در شرایط  تنگنای تحریمی، تخصیص بهینه منابع به نیازهای کلیدی است که لازمه آن برخورداری از پیش‌بینی‌های واقع‌بینانه  از درآمدهای ارزی و ریالی دولت، شناسایی و اولویت‌بندی دقیق نیازها و آگاهی از پیامدهای اقتصادی و اجتماعی اتخاذ تصمیمات سیاستی می‌باشد. دولت ایران طی دهه‌های اخیر هر ساله حجم بالایی از یارانه‌های پیدا و پنهان را با هدف کنترل قیمت‌ها و ثبات بخشی به بازار، ایجاد عدالت و کاهش فاصله طبقاتی پرداخت می‌‌کند. از ابتدای سال 13۹۷، با خروج امریکا از برجام و محدود شدن ورودی منابع ارزی به کشور، دولت وقت به منظور ممانعت از افزایش قیمت کالاهای اساسی، تصمیم به پرداخت ارز ترجیحی 4200 تومانی برای واردات کالاهای اساسی گرفت.
شکاف اندیشه تا عمل
با گذشت بیش از 3 سال از اجرای سیاست یارانه‌ای مذکور، ارزیابی‌های کارشناسی حکایت از آن دارند که فاصله زیادی میان اهداف پیش‌بینی شده و پیامدهای واقعی این سیاست وجود دارد، به طوری که مواردی همچون ایجاد رانت و فساد گسترده برای گروه‌های خاص، عدم اصابت درست ارز یارانه‌ای به گروه هدف، اخلال در چهارچوب سیاست ارزی و پولی بانک مرکزی، ایجاد تقاضای کاذب و واردات و صادرات مجدد یک کالا و هدررفت حداقل بخشی از ذخایر ارزشمند و محدود ارزی در شرایط اوج فشارهای تحریمی، غیرقابل انکار است.  
چالش‌های ارز 4200 تومانی
تعیین نرخ 4200 تومانی برای ارز واردات کالاهای اساسی از اردیبهشت 13۹۷، از ابتدا با حواشی زیادی همراه بود و در ادامه بروز چالش‌های اقتصادی ناشی از این تصمیم، ضعف تحلیل اولیه را بیش از پیش نمایان ساخت که این عوامل عبارتند از: 
 تضعیف تولید داخل
 به دلیل عدم توان رقابت تولیدکننده داخلی (که هزینه‌ها با نرخ ارز آزاد افزایش پیداکرده است) با واردات ارزان قیمت تولید داخل تضعیف شده و نیاز به واردات افزایش می‌‌یابد. روند افزایشی واردات نهاده‌ها و کالاهای اساسی بدون تغییر در الگوی مصرف داخل مثال بارز آن است و  در حاشیه ماندن پروژه‌های جایگزینی نهاده‌های دامی و رسیدن به مرز خودکفایی اقلام وارداتی با توجه به جذابیت واردات آن. این در حالی است که تأمین کالاهای اساسی جزء لاینفک تأمین امنیت غذایی کشور است و نباید به راحتی با اتخاذ چنین سیاست‌هایی، انگیزه تولید داخل را کاهش داد و ظرفیت‌های تولید را از بین برد. برای مثال سیاست‌های غلط در واردات گندم با ارز 4200 تومانی و هم نرخ پایین خرید تضمینی حقوق عوارض گمرکی و هزینه حمل، رقم بالاتری خواهد شد. از سوی دیگر رسوب نهاده‌های دام و طیور در گمرکات کشور و عدم دستیابی تولیدکنندگان به نرخ مصوب در سامانه بازار گاه منجر به افزایش مصرف گندم به عنوان جایگزین خوراک دام و طیور شده است. به علاوه سود سرشار واردکننده از مابه‌التفاوت نرخ ارز باعث می‌شود تا واردکننده همواره قیمت را پایین‌تر از هزینه نهایی تولیدکننده و بالاتر از قیمت با ارز ترجیحی قرار دهد و بدین طریق علاوه بر منتفع کردن واردکنندگان از سود حاصل از تخصیص ارز ترجیحی برای واردات و فروش در بازار به نرخی پایین‌تر از هزینه نهایی تولیدکننده، به تولید نیز آسیب جدی وارد می‌‌شود.
 عدم تأمین اهداف اولیه
در حالی که هدف اولیه دولت از اختصاص ارز 4200 تومانی به کالاهای اساسی، جلوگیری از افزایش شدید قیمت این کالاها و حفظ قدرت خرید خانوارها بود، عواملی مانند قاچاق معکوس، تورم بالا، عدم کنترل میزان مصرف افراد، توزیع خارج از شبکه، استفاده از کالا در سایر زنجیره‌ها، صادرات رسمی، احتکار و... حاکی از عدم اصابت یارانه دولتی در زنجیره تخصیص تا مصرف به مصرف کننده نهایی بوده است. 
اخلال در سیاست پولی و ارزی
آمارها حاکی از آن است که از سال 13۹۷ تا سه ماهه نخست سال 1400 رقمی بالغ بر 44 میلیارد دلار ارز 42000 ریالی برای واردات کالاهای اساسی تخصیص داده شده و از سوی دیگر با در نظر گرفتن متوسط نرخ ارز در سامانه نیما طی سال‌های فوق، رقمی بالغ‌ بر 433 هزار میلیارد تومان برای واردات کالاها یارانه تخصیص داده شده است. پرداخت این حجم بالای ارز یارانه‌ای که با توجیه حمایت از خانوارها و جلوگیری از کاهش قدرت خرید بوده است، باعث از دست رفتن منابع ارزشمند ارزی در شرایط تنگنای شدید درآمدهای ارزی شد. از سوی دیگر، در حالی که در نتیجه اعمال تحریم‌های نفتی، توان اهرمی بانک مرکزی در لنگر نمودن نرخ ارز به شدت محدود شده بود، الزام این بانک به اختصاص ارز 4200 تومانی به کالاهای اساسی، عملاً دست بانک مرکزی را برای حفظ دستاوردهای تورمی خالی کرده و زمینه‌ساز سرعت گرفتن روند فزاینده رشد نقدینگی شد. 
ایجاد رانت و فساد
یکی از مهم‌ترین چالش‌هایی که تخصیص ارز 4200 تومانی برای اقتصاد ایران به دنبال داشت، ایجاد زمینه رانت و فساد گسترده برای گروه‌هایی خاص بوده است که از آن جمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: عدم واردات به ازای ارز تخصیصی یا جعل اسناد جهت دریافت اولویت ارزی کالای رسوبی در گمرکات. 
دپو و احتکار قانونی کالا در بنادر و ترخیص کالاهای اساسی بعد از گران شدن کالا در بازار به علت کمبود و کسب سودهای کلان.
 احتکار در شبکه توزیع  داخلی قبل از چانه‌زنی برای دریافت مصوبه افزایش قیمت. واردات بیش از نیاز کشور به دلایلی چون حفظ موجودی انبارها، قاچاق معکوس، توزیع خارج از شبکه، صادرات مجدد پس از فرآوری جزئی و... با توجه به جذابیت ارز ترجیحی.
عرضه خارج از شبکه و به نرخ آزاد برخلاف نرخ‌گذاری مصوب
استفاده از کالای یارانه‌ای در سایر زنجیره‌ها و استفاده از ذرت به عنوان مکمل، استفاده از ذرت دامی در صنایع غذایی، آرد نانوایی برای صنف بیسکوئیت و شیرینی پزی و... قاچاق معکوس روغن خوراکی که بیش از یک سال ماندگاری دارند و فراوانی روغن ایرانی در کشورهای همسایه مؤید این موضوع است که سرانه مصرف آرد برخی استان‌های مرزی از برخی استان‌های بزرگ نیز بیشتر است.
افزایش تعداد شرکت‌های فعال در واردات نهاده‌ها از زمان تخصیص ارز ترجیحی به بیش از 400 شرکت، درصورتی که تعداد شرکت‌های این حوزه تا پیش از آن به 1۵ شرکت نیز نمی‌رسید.
فساد گسترده در شبکه توزیع در سراسر کشور و بحران کمبود کالا برخلاف تأمین کافی ارز با عنایت به نکات پیش گفته، با وجود تمامی پیامدهای منفی اقتصادی و اجتماعی اختصاص ارز 4200 تومانی به کالاهای اساسی، با توجه به شرایط حساس تورمی کشور و پیش‌بینی تداوم روند فزاینده تورم در ماه‌های آتی سال جاری، شناسایی اولویت‌ها و پیش نیازهای حذف ارز ترجیحی و تدوین یک برنامه عملیاتی جامع و مدون جهت اجرای برنامه اصلاحی به منظور حفظ ثبات و آرامش نسبی در بازارها، ممانعت از تشدید انتظارات تورمی، جلوگیری از کاهش سطح اعتماد عمومی و بروز تنش‌های اجتماعی اهمیت بسیار زیادی دارد. توجه به افزایش میزان فقر و گستره فقر و تشدید آن در دو سال اخیر و همچنین ناکافی بودن درآمد برای اقلام خوراکی مناسب بر اساس معیارهای تغذیه‌ای خانوارهای فقیر و اقشار آسیب‌پذیر که دامنه آن به خانوارهای طبقه متوسط نیز گسترش پیدا کرده است، در بازنگری سیاست نرخ ارز ترجیحی 4200 تومانی باید مورد توجه و تأکید سیاستگذار قرار گیرد. واقعیت آن است که بر اساس داده‌های بودجه خانوار با افزایش قیمت کالاهای خوراکی و بویژه کالاهای اساسی، میزان و کیفیت مصرف خانوارها به طور قابل توجهی کاهش پیدا کرده است. مسلماً هرگونه سیاست حذف نرخ ارز ترجیحی 4200 تومانی یا کاهش دامنه شمول آن منجر به افزایش فشار مضاعف برخانوارهای طبقه ضعیف خواهد شد و  ایجاد و افزایش ناملایمات اجتماعی و اعتراض را به دنبال دارد. لذا با توجه به چالش‌های مهم و جدی که اعمال نرخ ارز 4200 تومانی برای اقتصاد کشور داشته، اصلاح و حذف آن اجتناب‌ناپذیر است. بر اساس گزارش‌های رسمی، در اثر اجرای این سیاست و فقط از این ناحیه ۶ درصد به اندازه تورم موجود کشور اضافه می‌‌شود.
محاسبات ما بر اساس فرمولی که پیکتی معرفی کرده است، نشان می‌‌دهد رانت ایجاد شده از ناحیه این ۶ درصد تورم، ۳۵۰ برابر رانتی است که از طریق استمرار تخصیص ارز با نرخ ترجیحی برای کالاهای اساسی وجود دارد.