منطق ترجیح لایحه بر طرح

محمدرضا تابش
نماینده ادوار مجلس
مجلس جدید با شعار احیای شأنیت حقوقی قوه مقننه کار خود را آغاز کرد که شعار درست و منطقی است. در این گزاره که جایگاه مجلس در ادوار اخیر تحت تأثیر عوامل متعددی دچار نزول فاحش شده هیچ شکی نیست. احیای این شأن اما تنها در گرو یک مسأله است یعنی ارائه خدمات و انجام فعالیت‌های باکیفیت. آمار کمی ادوار اخیر مجالس ما در دو حوزه قانونگذاری و نظارت اصلاً کم نبوده و اتفاقاً با حجم عظیمی از تلاش‌ها مواجه هستیم. نکته مهم بی سرانجام ماندن این تلاش‌هاست که بخش عمده آن نتیجه بی کفیت بودن و غیرکارشناسی بودن آن تلاش می‌باشد. این مسأله در حوزه قانونگذاری به روشنی مشهود است. حجم بالای طرح‌های بی سرانجام و عموماً بدون کیفیت ارائه شده در پارلمان شأنیت تقنینی مجلس را به مسیر تنزل مستمر کشاند. آن هم طرح‌هایی که عمدتاً در مدت‌زمان‌های بسیار کوتاه و بدون انجام مراحل مقدماتی مطالعه کارشناسی و مشورت با اهل فن تهیه شده و با توسل به رودربایستی‌های سیاسی، منطقه‌ای و رفاقتی و یا برای نمایش دغدغه‌مندی بخشی از وکلای مجلس برای آنها امضا جمع می‌شد. منطق کار قانونگذاری نه تنها در ایران، بلکه در تمام نظام‌های حقوقی دنیا بر پایه تقدم جدی و آشکار لوایح بر طرح‌ها استوار است. این تعادل اما در نظام قانونگذاری ما به نحو بسیار شدیدی به هم خورده.
منطق این تقدم نیز بر این اساس است که اصولاً پارلمان‌ها نهادهای سیاسی کوچک‌تر با بازوهای کارشناسی نحیف‌تری در قیاس با دولت‌ها هستند. بدنه کارشناسی کشورها عموماً در دستگاه‌های دولتی و به فراخور وظایف هر دستگاه و نیاز فنی آنها توزیع شده و به جز این آمار، اطلاعات و داده‌های تحت اختیار در این بخش‌ها به مراتب دقیق‌تر و با جزئیات بیشتر نسبت به پارلمان است. کاملاً طبیعی است در مجلسی که شامل 290 نماینده و یک پشتوانه کارشناسی محدود –در قیاس با دستگاه‌های دولتی- به نام مرکز پژوهش‌های مجلس می‌باشد، امکان انجام فعالیت‌های مطالعاتی و بررسی‌های فنی برای مقدمات کار قانون نویسی بر اساس طرح بسیار کمتر از دولت است. ضمن اینکه اساساً اشراف دولت‌ها بر مسائل مختلف کشور هم به دلیل وسعت بدنه کارشناسی و دسترسی دقیق‌تر و وسیع‌تر به آمار بیشتر از نهاد مجلس می‌باشد. با این منطق مجلس برای یک قانونگذاری با کیفیت باید در مقام آخرین حلقه قانون‌نویسی و به عبارتی نهایی کننده قانون ایفای نقش کنند نه تهیه کننده صفر تا صد آن. تورم فعلی قوانین در کشور وجود هزاران قانون متعارض، متضاد و منسوخ خود بهترین گواه بر اشتباه بودن شیوه قانون‌نویسی و قانون‌‌گذاری در نظام حقوقی ماست. خصوصاً اینکه در موارد بسیاری هم دیده می‌شود که طرح نویسی در مجلس برای بخشی از نمایندگان نه یک ابزار تقنینی بلکه مسیری برای هدایت بازی‌های سیاسی مطلوب، کسب محبوبیت سیاسی یا منطقه‌ای و یا بر پا نمودن یک اقدام نمایشی است.
به طور مثال در ماه‌های پایانی عمر مجلس دهم شاهد بودیم که طیفی از نمایندگان طرح‌های متعددی را برای مقابله با اقدامات امریکا علیه کشورمان تهیه کرده بودند اما ساده‌ترین بدیهیات در نگارش آنها رعایت نشده بود. به عنوان نمونه تحریم کردن «هالیوود» بود در حالی که تهیه‌کنندگان متوجه نبودند که ماهیت هالیوود در امریکا به صورت یک شرکت، نهاد یا سازمان نیست که قابل تحریم شدن باشد. اما در نمونه‌های واضح‌تر شاید اشاره به اینکه از مجموع قوانین توسعه 5 ساله کشور تنها 25 درصد اجرایی شده‌اند، اشاره درستی باشد. هر چند تمام تعلل در اجرای این قوانین ناظر به اقدامات مجلس نیست و بخشی نیز قطعاً به قصور دولت‌ها در نگارش لایحه و اجرای قانون برمی‌گردد اما بخش مهمی هم متوجه تغییرات لایحه توسط نمایندگان است که قابلیت اجرای آن را کاهش می‌دهد. به طور مثال درباره قانون توسعه فعلی نمایندگان بخش‌هایی را به لایحه اضافه کردند که دولت از همان ابتدا می‌گفت توان و منابع لازم برای اجرای آن را ندارد. موضوع این نیست که نمایندگان نباید از حق خود برای نگارش طرح و یا اصلاح لوایح دولت بهره بگیرند، مسأله این است که این حق برای چکش‌کاری نهایی لوایح دولت و یا موارد بسیار ضروری قانون‌نویسی به آنها اهدا شده و استفاده بیش از اندازه از آن هر چند مغایرتی با قانون ندارد و حق نماینده است، اما تبعاتی را در تضعیف وجوه تقنینی مجلس در پی خواهد داشت که از آن گریزی نیست.