فراز و نشیب‌های حمایت از یک بخش نوپا

گروه اقتصادی| در هفته‌های اخیر که با قطعی برق در سراسر کشور مواجه بودیم، این سؤال طرح شد که آیا جدا از توسعه نیروگاههای برقی کشور توسط وزارت نیرو، این وزارتخانه در جهت حمایت از بخش خصوصی صنعت برق از جمله از ساخت نیروگاه چه اندازه حمایت کرده است؟ گزارش زیر پاسخ به این سؤال است.
 تداوم تأمین برق مطمئن و پایدار در کنار اهمیت ایجاد زیرساخت‌های مورد نیاز برای دسترسی همگانی به برق، یک ضرورت اساسی برای خدمت‌رسانی در صنعت برق است. برای این منظور، رعایت اقتصاد برق‌رسانی در کل زنجیره تأمین برق و بهبود مستمر محیط کسب و کار، تنظیم‌گری کارآمد و پایش پیوسته از اهمیت ویژه‌ای برخوردارند. یکی از وظایف اساسی وزارت نیرو به‌عنوان متولی صنعت بزرگ برق، ارتباط و تنظیم‌گری بین سازمان دولت و بخش خصوصی فعال در بخش‌های مختلف این صنعت است. این وزارتخانه در طول دولت هشت ساله تدبیر و امید، ضمن ارتباط مستمر با سرمایه‌گذاران و فعالان بخش خصوصی صنعت برق، اقدامات ویژه‌ای را در جهت حمایت از این بخش انجام داده است.
در سال‌های اخیر، فعالیت‌های هدفمندی برای ارتقای محیط کسب و کار، با هدف تسهیل فعالیت بخش خصوصی در زنجیره عرضه برق صورت گرفته است. این اقدامات ارزش افزوده‌ای مضاف بر فعالیت‌های قبلی بوده و برخی برای اولین بار مورد توجه قرار گرفته و برخی نیز، محقق کردن اهدافی است که مجموعه حاکمیت و بخش خصوصی در طول دو دهه گذشته دنبال کرده و در طول سال‌های اخیر محقق شده‌اند. شکل‌گیری نهاد مستقل تنظیم گر بخش برق و تصویب لایحه آن در دولت، اتخاذ رویکرد اصلاح معماری بازار برق و گسترش بورس، اصلاح سقف قیمت بازار رقابتی برق، اصلاح نرخ خرید تضمینی، راه‌اندازی بازار گواهی ظرفیت، ارتقای کارآیی شیوه پوشش ریسک بخش خصوصی در قراردادهای بلندمدت تضمین خرید، اصلاح نرخ صنایع انرژی و اصلاح آیین‌نامه تکمیلی تعرفه‌های برق از اهم این اقدامات محسوب می‌شوند.
استقلال نهاد تنظیم گر بخش برق
هیأت تنظیم بازار برق از اوایل دهه 1380 شمسی تأسیس شد. طی دو دهه گذشته، اهمیت استقلال هیأت مورد توجه قرار گرفته است. در سال‌های اخیر دو اقدام مهم برای تحقق این هدف صورت گرفته است. اول، درخواست رسمی از مهم‌ترین تشکل تولید برق بخش خصوصی برای معرفی سه شخص واجد صلاحیت و انتخاب یک عضو از بین این سه نفر. دوم، دعوت از نایب رئیس شورای رقابت و مدیرعامل شرکت بورس انرژی برای عضویت در هیأت. گر چه اعضای هیأت به‌عنوان شخص حقیقی و مستقل از جایگاه سازمانی خود انتخاب می‌شوند اما هم‌افزایی بورس، شورای رقابت و وزارت نیرو برای تحقق اهداف ملی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است.
تغییرات فوق، هر چند بسیار مهم، برای تضمین استقلال نهاد تنظیم گر بخش برق کافی نیست. بنابراین لایحه «تشکیل نهاد تنظیم‌گر بخش برق» با همکاری شورای رقابت و سندیکای تولیدکنندگان برق تدوین، در دولت تصویب و برای مجلس شورای اسلامی ارسال شد. اهمیت این اقدام در این است که با گذشت تقریباً 15 سال از تصویب قانون اجرای سیاست‌های اصل 44 و پیش‌بینی ماده 57 آن برای تشکیل این نهاد، چنین خواسته‌ای تا قبل از آن محقق نشده بود. نکته‌ای که در این زمینه باید به آن توجه کرد، پرهیز از تجربه‌های شکست خورده در رفتار جزیره‌ای است. برای این امر، ضمن اهمیت پذیرش ستاد وزارت نیرو به‌عنوان بخشی از بدنه حاکمیتی و مستقل از شرکت‌های دولتی، پیش‌بینی دبیرخانه نهاد تنظیم گر بخش برق در وزارت نیرو، زمینه همکاری متقابل شورای رقابت و وزارت نیرو را فراهم خواهد کرد. مجلس شورای اسلامی در این زمینه تصمیم نهایی را اتخاذ خواهد کرد.
رویکرد اصلاح معماری بازار و سقف نرخ
در سال‌های اخیر، به‌دلیل اهمیت اصلاحات ساختاری، اصلاح معماری بازار و (با هدف توسعه رقابت) سقف قیمت بازار عمده فروشی که طی سه سال قبل از آن ثابت مانده بود، در دستور کار قرار گرفت. در همین ارتباط تصمیماتی برای تسهیل مبادلات بخش خصوصی در بورس انرژی و تبدیل بازار عمده فروشی (که خریدار انحصاری آن شرکت دولتی مدیریت شبکه است) به بازار متعادل‌ساز با سهم کمتر از 30 درصد از مبادلات برق اتخاذ گردید، ضوابط موضوع ماده 6 دستورالعمل بند (ت) ماده 48 قانون برنامه ششم توسعه تصویب و سقف بازار عمده فروشی نیز با 43 درصد رشد از 417 به 600 ریال برای هر کیلووات ساعت افزایش یافت.
اصلاح نرخ خرید تضمینی
صرف نظر از سایر اشکالات، یکی از اشکلات جدی در ایجاد مانع برای فعالیت بخش خصوصی در صنعت برق، قیمت‌های یارانه‌ای برق است. برای رفع این مانع، مکانیسم تضمین خرید برق بخش خصوصی طراحی و اجرا شده است. طی چهار سال اخیر، متوسط قیمت تضمین خرید برق نیروگاههای حرارتی بخش خصوصی از 850 ریال به 4000 ریال برای هر کیلووات ساعت افزایش یافته است. این افزایش به‌دلیل افزایش نرخ ارز و تغییر شاخص قیمت خرده فروشی (نرخ تورم) در کشور رخ داده است. در حقیقت برای پوشش ریسک تغییرات این دو شاخص برای سرمایه‌گذار خصوصی، به تناسب افزایش هر یک، قیمت تضمین خرید برق از بخش خصوصی نیز افزایش می‌یابد.
در حوزه تجدیدپذیر نیز، نرخ خرید تضمینی در دوره مشابه، از 4100 ریال به 14000 ریال برای هر کیلووات ساعت و برای سرمایه‌گذاری جدید در احداث مولدهای پراکنده از 950 ریال به 6000 ریال افزایش یافته است.
فعال‌سازی مجدد ترانزیت برق بخش خصوصی و گسترش مبادلات بورس
طی چهار سال گذشته، ترانزیت برق توسط بخش خصوصی برای مصرف کنندگان طرف قرارداد که به دلایلی متوقف شده بود، مجدداً از سر گرفته شد. به طوری که حجم قراردادهای دو جانبه مجدداً از صفر به بیش از 10 میلیارد کیلووات ساعت در سال 1399 رسیده است. با پیاده‌سازی مصوبات دولت و وزارت نیرو برای گسترش مبادلات در بورس، پیش‌بینی می‌شود در سال 1400 این مبادلات لااقل به بیش از 100 میلیارد کیلووات ساعت افزایش یابد.
راه‌اندازی بازار گواهی ظرفیت
بازار گواهی ظرفیت برای اولین بار در کشور در اسفند ماه 1398 با ثبت اولین معامله راه‌اندازی شد. راه‌اندازی این بازار دو هدف اساسی را دنبال می‌کند؛ اول، حصول اطمینان از وجود یا ایجاد ظرفیت جدید تولید هنگام پذیرش درخواست هر تقاضای جدید اتصال به شبکه. در غیاب این ابزار (در محیط تجدید ساختار یافته صنعت برق)، تأمین تقاضای جدید به قیمت فشار به مشترکان موجود خواهد بود. دوم، ایجاد امکان استفاده از ابزارهای بازارهای مالی برای معامله مستقیم تولیدکننده و مصرف کننده خصوصی و تسهیل تأمین مالی برای سرمایه‌گذاری جدید در زنجیره عرضه برق. در راستای توسعه این بازار، دستورالعمل گواهی ظرفیت آتی طی روزهای آینده برای اجرا ابلاغ خواهد شد. طی یک سال فعالیت این بازار، بیش از 1600 مگاوات گواهی ظرفیت مبادله شده است.
اصلاح رویکرد فعلی پوشش ریسک بخش خصوصی در قراردادهای بلندمدت تضمین خرید
در ادوار گذشته که آثار آنان هنوز هم باقی است وزارت نیرو با هدف حمایت از بخش خصوصی، از طریق شرکت‌های زیر مجموعه، برق تولیدی نیروگاه خصوصی را خریداری و پس از تملک آن، مجدداً آن را به مصرف کننده نهایی به فروش می‌رساند. آسیب شناسی این وضعیت ضرورت اصلاح آن را یادآوری می‌کرد. برای این منظور، در رویکرد جدید، دستورالعمل بند (ت) ماده 48 قانون برنامه ششم، بخش خصوصی انرژی تولیدی متعلق به خود را به فروش رسانده، قیمت پرداختی خریدار را دریافت می‌نماید و در صورت عدم اصلاح قیمت‌های یارانه‌ای، بابت مابه التفاوت قیمت تکلیفی و واقعی نیز از دولت طلبکار می‌شود. این رویکرد مانع از تبدیل قراردادهای تضمین خرید به منبعی برای تأمین مالی شرکت دولتی طرف قرارداد خواهد شد. از سوی دیگر، با ایجاد زیرساخت تأمین برق مشترکان از طریق بورس انرژی، راه‌اندازی بازار گواهی ظرفیت و اصلاح قیمت صنایع انرژی بر، در صورت همراهی سرمایه‌گذاران خصوصی، اساساً زمینه مداخله دولت در بازار برق منتفی خواهد شد.
آیین نامه تکمیلی تعرفه‌های برق و محیط جدید کسب و کار
آیین نامه فوق، مهم‌ترین سند در تبیین حقوق متقابل عرضه کننده و مشترک برق است. علی رغم تحولات جدی صنعت برق و شکل‌گیری ظرفیت‌ها و الزامات جدیدی مانند مشارکت بخش خصوصی، گسترش بورس انرژی، راه‌اندازی بازار گواهی ظرفیت، مشترکین خودتأمین، انشعاب پشتیبان، تفکیک خرده فروشی و سیم داری، طی 20 سال گذشته، این آیین‌نامه همچنان مستقل از تغییر شرایط، جاری بوده است.
برای سازگار کردن محتوای آیین‌نامه با محیط جدید، در سال 1399 نسخه بازنگری شده آن تحت عنوان «مقررات برقراری انشعاب و استفاده از خدمات شبکه» مصوب و برای اجرا به 5 شرکت ابلاغ شد. با تعمیم نسخه جدید به کل شرکتها، اهدافی مانند شفاف‌سازی حقوق مشترکان، گسترش استفاده از مولدهای پراکنده خود تأمین، تفکیک سیم‌داری از بازرگانی برق، بهره‌برداری بهینه از ابزار گواهی ظرفیت و تبدیل انشعاب برق به‌عنوان یک کالای سرمایه‌ای برای مشترک محقق خواهد شد.
 اهمیت زنجیره عرضه و ارزش منابع تجدیدپذیر
پایش و مطالعه روند جهانی فناوری در بخش انرژی حاکی از آن است که جامعه جهانی از مرحله اتکای صرف به منابع انرژی فسیلی گذشته و وارد عصر جدیدی در تأمین انرژی مورد نیاز شده است. دو مشخصه این عصر عبارتند از، یکم، چرخش نیاز به انرژی از انرژی‌های فسیلی (زغال سنگ، نفت و گاز) به برق با گسترش فعالیت‌های ایجاد ارزش افزوده متکی به انرژی الکتریکی (اقتصاد دیجیتال، خودروهای الکتریکی و...) و دوم، تغییر جهت از تولید برق با سوخت‌های فسیلی به برق متکی به منابع تجدید پذیر.
در این حوزه، توجه به این سؤال حائز اهمیت است که آیا استراتژی توسعه منابع تجدیدپذیر برای یک کشور دارای منابع نفت و گاز (مانند ایران) و کشورهای فاقد منابع فسیلی (مانند ژاپن) یکسان است؟
بررسی‌های انجام شده، بویژه برای کشورهای نفتی مانند ایران، نشان می‌دهد فرصت برخورداری از منابع فسیلی در کوتاه مدت را باید به ارتقای توانمندی در زنجیره عرضه و ارزش فناوری تجدیدپذیر تبدیل کرد. نباید فراموش کرد وابستگی دیروز و امروز در بخش انرژی یعنی «وابستگی به منابع خام (مانند نفت و گاز)» در سال‌های آینده به «وابستگی به فناوری» تغییر شکل خواهد داد. در همین راستا وزارت نیرو در بازنگری مقررات تضمین خرید برق از سرمایه‌گذاران بخش خصوصی در حوزه انرژی‌های تجدیدپذیر، نگاه ویژه‌ای به فناوری و زنجیره ارزش داشته است.
مجموعه اقدامات فوق می‌باید به بهبود محیط کسب و کار در صنعت برق منجر شود. با وجود فشارهای نامتعارف بین‌المللی و آثار تحریم‌های ظالمانه، ارزیابی‌های مراجع بین‌المللی حاکی از تأثیر مثبت مجموعه اقدامات فوق بر محیط کسب و کار بوده است. به طور مثال، در گزارش «راه‌اندازی کسب و کار» بانک جهانی، در نماگر دسترسی به برق، امتیاز ایران از 68.86 در سال 2019 به 69.4 در سال 2020 افزایش یافته که تأثیر مهم و تعیین کننده‌ای بر جایگاه ایران در رتبه‌بندی بین‌المللی دارد. همچنین، از منظر سرمایه‌گذاری نیز از سال 1392 تا خرداد 1400 سرمایه‌گذاری جذب شده در بخش برق شامل 464 طرح به ظرفیت بیش از 19 هزار مگاوات بوده است. حجم سرمایه‌گذاری فوق، بویژه به‌دلیل فشارهای بین‌المللی، با هدفگذاری برنامه کمی فاصله دارد. اما باید توجه کرد هدفگذاری برنامه نیز با فرض 8 درصدی رشد اقتصادی کشور بوده که عملاً محقق نشده است.

اصلاح نرخ صنایع انرژی
همچنان که اشاره شد، قیمت‌های یارانه‌ای یکی از موانع جدی فعالیت بخش خصوصی در بخش انرژی به طور عام و صنعت برق به طور خاص است. در همین ارتباط، توسعه مبادلات متکی به بازار دستور کار مشترک وزارت نیرو و بورس انرژی بوده است.
با این حال توسعه این بازار بدون اصلاح قیمت‌های نهایی فروش به مصرف کنندگان، لااقل مشترکان مگاواتی، یا طراحی و پیاده‌سازی شیوه‌ای مستحکم برای جبران قیمت‌های یارانه‌ای و جبران آن به طور مستقیم برای سرمایه‌گذار خصوصی، ناممکن است. با تصویب بند (ز) تبصره (15) قانون بودجه سال‌جاری، عملاً زمینه تأمین برق مشترکین صنعتی به طور مستقیم توسط تولیدکننده خصوصی فراهم شده است.
در دستورالعمل اجرایی آن، اصالت در تأمین برق مشترکان مشمول به ساز و کار بورس و تأمین‌کننده خصوصی محول شده است.`
تفکیک مشترکین پر مصرف (بالای الگو) خانگی برای اصلاح یارانه انرژی الکتریکی
علاوه بر اصلاح قیمت برق صنایع انرژی بر، مشترکین پرمصرف خانگی نیز، با هدف اصلاح یارانه‌های غیرضرور، از سایر مشترکین تفکیک و زمینه اصلاح قیمت برق مصرفی آنان فراهم شد.
در همین ارتباط، مشترکین پرمصرف، می‌توانند رأساً اقدام به نصب مولدهای خورشیدی کرده یا با خرید برق از بخش خصوصی، انرژی مورد نیاز خود را تأمین کنند. این اتفاق، سهم برق یارانه‌ای را کاهش و امکان فعالیت بخش خصوصی را بهبود می‌بخشد.