تعدد قوانین چالش جدی صندوق‌های بازنشستگی

مرتضی رستمی
پژوهشگر حقوق کار و تأمین اجتماعی
یکی از مشکلاتی که نظام تأمین اجتماعی ایران و صندوق‌های بازنشستگی به ‌عنوان بازیگران اصلی این نظام با آن مواجه هستند، تعدد قوانین و مقررات حاکم بر حوزه بیمه‌ اجتماعی به ‌عنوان حوزه اصلی فعالیت صندوق‌های بازنشستگی است؛ چرا که در ایران، مسائل مربوط به بازنشستگی، از کارافتادگی و بازماندگان در طی چند دهه اخیر در قوانین و مقررات متعدد پیش‌بینی شده است. مهم‌ترین قوانین حاکم بر بازنشستگی، از کار افتادگی و بازماندگان در نظام حقوقی ایران عبارتند از: قانون تأمین اجتماعی (مصوب 1354 با اصلاحات بعدی)، قانون استخدام کشوری (مصوب 1345)، قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی (مصوب 1383)، قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب 1386 با اصلاحات بعدی). علاوه بر این قوانین، قوانین برنامه توسعه کشور، قانون احکام دائمی برنامه‌ توسعه کشور (مصوب 1395) قوانین بودجه سالیانه و بسیاری از قوانین خاص، مانند قانون حمایت از خانواده (مصوب 1391) حسب مورد، قواعدی در ارتباط با بازنشستگی از کار افتادگی و بازماندگان دارند. بررسی‌های به عمل آمده نشان می‌دهد تنها در طی یک دهه (یعنی در فاصله سال‌های بین 1386 تا 1396) بیش از 30 قانون و مقررات مصوب به موضوع بازنشستگی توجه نشان داده‌اند.
البته این تعدد قوانین و مقررات تا حدی به تعدد صندوق‌های بازنشستگی ایران نیز باز می‌گردد؛ زیرا در ایران تقریباً 19 صندوق‌ بازنشستگی وجود دارند که عبارتند از: سازمان تأمین اجتماعی، صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر، صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح، صندوق بازنشستگی، وظیفه و از کارافتادگی کارکنان بانک‌ها، صندوق بازنشستگی بانک مرکزی، صندوق‌های بازنشستگی پس‌انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت، مؤسسه صندوق بازنشستگی، ذخیره و رفاه «هما»، صندوق بازنشستگی فولاد ایران، صندوق بازنشستگی شرکت مخابرات، مؤسسه صندوق بازنشستگی شرکت ملی صنایع مس ایران، صندوق بازنشستگی مستخدمین بیمه مرکزی ایران، صندوق بازنشستگی کارکنان بیمه ایران، صندوق بازنشستگی صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، صندوق بازنشستگی و وظیفه مستخدمین سازمان بنادر و کشتیرانی، سازمان بازنشستگی شهرداری تهران، صندوق حمایت و بازنشستگی آینده‌ساز، صندوق حمایت وکلا و کارگشایان دادگستری، صندوق بیمه و بازنشستگی کانون سردفتران و دفتریاران اسناد رسمی و صندوق مستخدمان وزارت اطلاعات. هر یک از این صندوق‌ها به موجب قانون یا مقررات خاصی ایجاد شده‌اند و این مسأله نیز بر تعدد قوانین و مقررات مرتبط با صندوق‌های بازنشستگی دامن زده است. علاوه بر این در دو دهه اخیر در مقاطع زمانی مختلف به منظور مقابله با مشکلات صندوق‌های بازنشستگی یا تحقق وعده‌های سیاسی به بیمه شدگان برخی از صندوق‌ها و یا ایجاد فرصت‌های شغلی، بدون انجام مطالعات کارشناسی عمیق، اصلاحات فوری و مقطعی در برخی قوانین و مقررات در زمینه بازنشستگی صورت گرفت؛ به‌طوری که در بلند مدت نه تنها مشکلات موجود را به‌طور ریشه‌ای حل نکرده است بلکه نظام حقوقی ایران را در حوزه بازنشستگی با تورم قوانین مواجه ساخته است. در حال حاضر نیز تقریباً هر ساله از یک سو، شاهد تصویب قوانین و مقررات جدید در زمینه بازنشستگی و از طرف دیگر نسخ برخی مقررات سابق در این زمینه هستیم. این در حالی است که در بسیاری از کشورها بویژه کشورهای تابع حقوق نوشته (مانند فرانسه)، همانند قوانین مدنی، تجارت و آیین دادرسی مدنی، برای تأمین اجتماعی هم قانون جامع و واحدی وجود دارد که در صورت نیاز بخشی از آن تغییر می‌یابد. علاوه بر این تمام یا بخشی از برخی مقرره‌های مرتبط با صندوق‌های بازنشستگی از جمله مقرراتی که موجد تعهدات برای این صندوق‌هاست، در طی چند دهه اخیر توسط هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، ابطال شده‌اند؛ آنچنان که در بسیاری از موارد، تشخیص مقررات ناسخ و منسوخ و یا یافتن آخرین قواعد معتبر حاکم بر آن موضوع، دشوار شده است.
بدون تردید این مسأله به ابهام قوانین و مقررات موجود دامن می‌زند و بر شفافیت آنها تأثیرگذار است. قوانین و مقررات متعدد و در برخی موارد، متناقص نه تنها دادرسان را در مقام رسیدگی و صدور حکم دچار مشکل می‌نماید، بلکه از یک سو، موجب سردرگمی ذینفعان و گمراهی مجریان می‌شود و از دیگر سو زمینه را برای تفسیر ناصواب قوانین و مقررات، فراهم می کند.
به همین جهت، ضروری است از تصویب قوانین و مقررات پراکنده، اجتناب شود تا به تورم قوانین و مقررات این حوزه دامن زده نشود و از دیگر سو درخصوص گردآوری قوانین و مقررات موجود در قالب قانون یا مقرره‌ای منسجم اقدام شود. در این راستا لازم است وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مجموعه قوانین متعدد و پراکنده موجود مرتبط با صندوق‌های بازنشستگی را در قالب لایحه جدید و به روز رسانی شده، تدوین نماید تا در سیر مراحل تصویب قرار گیرد.